چند ماهی بیشتر از انتخابات شوراهای شهر در ایران نمی‌گذرد. انتخاباتِ اردیبهشت ماه ۱۳۹۶ که در آن در شهرهای بزرگ یک شعار به‌طور مکرر شنیده می‌شد: «شهرداری‌ها باید از شهرفروشی اجتناب کنند.»

منظور از «شهرفروشی» چیست و نمود آن در وضعیت کنونی شهرداری‌های شهرهای بزرگ ایران کدام است؟ برای پاسخ به این سوالات، دقیق‌ترین و بهترین راه رجوع به بودجه‌های مصوب و محقق شده شهرداری‌های این شهرها و بررسی وضعیت فعلی و روند تغییر منابع مختلف آنهاست. به‌ همین منظور در این مطلب ابتدا شش شهر تهران، مشهد، اصفهان، تبریز، شیراز و کرج را برای بررسی وضعیت بودجه‌ شهرداری‌های آنها انتخاب کردیم. از این میان تنها شهرداری‌های تهران، مشهد و شیراز متن بودجه مصوب خود را بر روی وبسایت منتشر کرده‌اند و بقیه شهرها از انتشار این اطلاعات عمومی نیز اجتناب کرده‌اند. در نهایت این یادداشت به بررسی وضعیت درآمدهای شهرداری‌های این سه شهر می‌پردازد. در ابتدا در توضیحی مختصر نشان خواهیم داد که شهرفروشی تعبیری دیگر از ناپایداری منابع درآمدی است و سپس نشان خواهیم داد که هریک از این شهرها برای گذران امور شهر تا چه حد به منابع پایدار و کمک‌های دولت‌ها متکی هستند و تا چه‌حد به منابع ناپایداری که عمدتا حاصل فعالیت‌های ساختمانی در شهرها است.

شهرفروشی علیه منابع پایدار

ساختار بودجه‌ شهرداری‌ها نیز مانند هر بودجه دیگری به دو قسمت منابع و مصارف تقسیم می‌شود. در مورد موضوعاتی که ذیل مصارف بودجه‌های شهری می‌گنجد فارغ از کم و کیف و شفافیت آنها توافقی نسبی وجود دارد. ساخت و ساز و تعمیر و نگهداری سازه‌های شهری، نگهداری و گسترش خیابان‌ها و معابر حمل‌ونقل عمومی و خصوصی، رسیدگی به بهداشت و سلامت عمومی شهر، و مواردی از این دست از جمله آنها هستند.

 در حوزه درآمدهای شهری که موضوع بررسی این یادداشت است، اما انتخاب محل تامین منابع به سیاست‌گذاری‌های کلان شهرداری‌ها بستگی دارد. اگر هدف تنها تامین منابع مالی برای مخارج شهر یا – مانند آنچه در ابتدای دهه هفتاد در ایران گفته می‌شد – خودکفایی شهرداری‌ها باشد، شیوه درآمدزایی چیزی شبیه به وضعیت فعلی شهرداری‌های کلان‌شهرهای ایران خواهد شد. اما اگر معیار درآمدزایی، پایداری منابع مالی در طی نسل‌ها، حفظ دارایی‌های شهر برای آیندگان و نیز ارتقای کیفیت محیط زیست و زندگی در شهر باشد آنگاه وضعیت فعلی فرسنگ‌ها از آن دور خواهد بود.

تامین مالی هزینه‌های شهر از منابع پایدار به عنوان شرط اولیه زیست باکیفیت در شهرها، وابسته به وجود سه ویژگی تاثیر مثبت بر کیفیت زندگی شهری، تداوم‌­پذیری و انعطاف‌پذیری است. به همین دلیل درآمدهای حاصل از عوارض خدمات شهری، عوارض نوسازی، مالیات بر درآمد شهروندان، مالیات بر دارایی و مالیات بر مصرف را اصلی‌ترین منابع درآمدهای پایدار می‌دانند. از سوی دیگر منابع درآمدی حاصل از تراکم فروشی، تغییر کاربری زمین‌ها و باغ‌ها به کاربری‌ مسکونی و تجاری و اخذ انواع وام‌های بانکی در ازای فروش دارایی‌های شهر از جمله منابع ناپایدار درآمدی به شمار می روند. منابع حاصل از این روش‌ها به دلیل تاثیر منفی بر وضعیت شهر و شهروندان نه تنها آشکارا نامطلوب هستند بلکه در طولانی مدت نیز انعطاف ناپذیر و غیرقابل تداوم هستند. حال در آینه آمار و ارقام وضعیت شهرهای بزرگ ایران را با این معیارها می‌سنجیم.

همان‌گونه که در نمودار ۱ در زیر نشان داده شده است بخش اصلی بودجه شهرداری‌های هر سه شهر مورد بررسی ما، عملا از منابع ناپایدار تامین می‌شود. در سال ۱۳۹۴ این سهم برای تهران و شیراز بیش از ۷۰ درصد و برای مشهد نزدیک به ۹۰ درصد بوده است. اعدادی که نشان می‌دهند شهرداری‌های این شهرها برای تامین مالی خود عملا منابع شهرها را به فروش می رسانند. اما ترکیب منابع پایدار و ناپایدار در بودجه هریک از این شهرها چگونه است و این منابع از چه محل‌هایی تامین می شود؟ یک‌به‌یک شهرها را بررسی می‌کنیم.

نمودارهای ۲ و ۳ در زیر  نشان می‌دهند در سال ۱۳۹۴ سهم منابع مختلف ناپایدار و پایدار از تامین بودجه شهرداری‌های تهران، مشهد و شیراز چند درصد بوده است.

 

 تهران

نگاهی به نمودار ۲ در بالا نشان می‌دهد که در بودجه مصوب سال ۱۳۹۴ شهرداری تهران، بیشترین سهم از درآمدهای ناپایدار شهرداری به منابع حاصل از فروش تراکم ساختمانی مازاد و تغییر کاربری اراضی و ساختمان‌ها تعلق داشته است. نزدیک به ۴۳ درصد بودجه شهرداری تهران از این منبع تامین شده است. این شیوه تامین مالی با افزایش تراکم جمعیتی و کاهش سرانه فضای زیستی و فضای سبز عملا بیشترین آسیب را به کیفیت زندگی در شهر تهران وارد می‌آورد، با این حال همچنان بزرگ‌ترین راه درآمدزایی در شهرداری تهران است. پس از آن نیز فروش و واگذاری دارایی‌های شهرداری با سهم ۱۴ درصدی قرار دارد و در کنار این دو روش‌های دیگری مانند اخذ وام و تخلف فروشی نیز از شیوه‌های رایج تامین مالی شهرداری تهران بوده‌اند.

از سوی دیگر در حوزه درآمدهای پایدار، بیشترین سهم را در درآمدهای شهرداری تهران، مالیات بر ارزش افزوده داشته است که دولت وصول و به حساب شهرداری واریز می‌کند. طرفه آنکه کمتر از ۹ درصد درآمدهای شهرداری تهران از روش‌های پایدار و از طرف خود این نهاد تامین می‌شود. اعدادی که به خوبی نشان می‌دهد شهرداری تهران در شکل فعلی خود ظرفیت بسیار پایینی برای درآمدزایی پایدار و توسعه پایدار شهر تهران دارد.

مشهد

شهرداری مشهد در سال ۱۳۹۴ نزدیک به ۹۰ درصد از بودجه خود را از شیوه‌های ناپایدار تامین کرده است. شیوه‌هایی که در صدر آنها اخذ وام از بانک‌ها و فروش دارایی‌های شهرداری قرار دارد. پس از این دو شیوه نیز تخلف فروشی راه‌کار اصلی شهرداری مشهد برای درآمدزایی بوده است. روش‌هایی که با حراج دارایی‌های محدود و تجدیدناپذیر شهرداری عملا آینده توسعه شهری را به مخاطره می‌اندازند.

از درآمدهای ناچیز پایدار شهرداری مشهد نیز سهم اصلی آن از کمک‌ها و درآمدهای وصولی دولت است و تنها نزدیک به یک درصد از درآمد این شهرداری از روش‌های پایداری حاصل شده که خود این نهاد به کار گرفته است. ارقامی که وضعیت شهرداری مشهد را از شهرداری تهران نیز وخیم‌تر نشان می‌دهد و از بی‌میلی آن نسبت به درآمدزایی پایدار حکایت دارد.

شیراز

در شهر شیراز نیز به عنوان یکی دیگر از کلان‌شهرهای ایران با تفاوت‌هایی در ترکیب منابع وضعیت تقریبا به‌ همین صورت بوده است. شهرداری شیراز نیز در سال ۱۳۹۴ بیش از هرکار دیگری دارایی‌های خود را به فروش گذاشته است و پس از آن نیز از ساختمان‌سازی درآمد کسب کرده است. روش‌هایی که چنان‌که گفته شد یکبار برای همیشه کیفیت زندگی شهری را به کالا تبدیل کرده و آن را به حراج می‌گذارد بدون‌ آنکه چشم‌اندازی برای جبران آن در نظر داشته باشد. با این حال شهرداری شیراز در حوزه درآمدزایی پایدار فعال‌تر از شهرداری‌های تهران و مشهد بوده است و ۱۹ درصد از منابع خود را از روش‌های پایدار و از راه فرایندهای خود شهرداری کسب کرده است.

جمع بندی

در جمع‌بندی اجمالی روش‌های مورد استفاده شهرداری‌های تهران، مشهد و شیراز به عنوان سه کلان شهر ایران، غالب بودن درآمدهای ناشی از منابع ناپایدار آشکار است. این شهرداری‌ها در سال ۱۳۹۴ بیش از هرچیز به تامین مالی از روش‌هایی اقدام کرده‌اند که نه برای شهر مفید است، نه امکان تداوم آنها در درازمدت میسر است و نه هنگام بحران امکان تغییر آنها به آسانی میسر است. آثار این شیوه‌های تامین مالی بر شهرها زمانی طولانی برجا می‌ماند و سیمای کالبدی و کیفیت زندگی در این شهرها را دچار درهم ریختگی خواهد کرد.

از سوی دیگر، ضعف شهرداری‌ها در درآمدزایی پایدار نشان می‌دهد که این نهادها عملا ارزشی برای جلب مشارکت شهروندان در اداره شهرها قائل نیستند و گروه‌های مختلف درآمدی در این شهرها سهم چندانی در تامین هزینه‌های شهری ندارند. روش‌هایی مانند مالیات‌های شهری، مالیات بر املاک و دارایی‌ها و مالیات بر درآمد به عنوان شاخص‌ترین شیوه‌های تامین مالی پایدار و پایه‌های توسعه پایدار عملا جایی در بودجه شهرداری‌های کلان‌شهرهای ایران ندارد. این وضعیت همراه با سهم ناچیز کمک‌ها و بودجه‌های دولت‌ها در اداره شهرها نشان می‌دهد که شهرداری‌های شهرهای بزرگ ایران نیازمند تغییر راه و روش در همه سطوح محلی و ملی هستند. چرا که دارایی‌های شهری عملا ثروت‌هایی تجدیدناپذیر و بینانسلی هستند.

این گزارش با استفاده از این داده‌ها از پایگاه داده باز ایران نوشته شده است:

درآمدها و منابع مصوب شهرداری تهران در سال ۱۳۹۵

تعیین سهم اعتبارات جاری و عمرانی از درآمدها و منابع تامین اعتبار شهرداری شیراز سال۱۳۹۴

منابع حاصل از درآمدهای عمومی شهرداری مشهد بر حسب بند و اجزا در سال ۱۳۹۵

منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای شهرداری مشهد بر حسب بند و اجزا در سال۱۳۹۵

منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های مالی شهرداری مشهد بر حسب بند و اجزا در سال۱۳۹۵

از: ایران وایر

---

به کانال تلگرام سایت ملیون ایران بپیوندید