« آشفتگي در نظام برنامه و بودجه كشور »

ميزان نيوز: همزمان با بررسي بودجه سال 1386 كشور در مجلس، نهضت آزادي ايران با بررسي آشفتگي در نظام برنامه و بودجه كشور به تحليل پيامدهاي ادغام سازمان‌هاي مديريت و برنامه‌ريزي استان‌ها در استانداري‌هاو ارائه راهكارهاي اصولي براي حل اين مشكل پرداخت

شما را به تقواي الهي و نظم سفارش می‌کنم.^([1]) علی(ع)

در اواخر مهر ماه امسال، رسانه‌هاي عمومي خبر غیرمنتظره‌ی صدور ابلاغیه مهمی را از سوي ریاست جمهوري منتشر كردند. به موجب این ابلاغیه، سازمان‌های مدیریت و برنامه‌ریزی استانها از سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور جدا و در تشکیلات استانداری‌ها ادغام شدند. در پي آن، رؤسای سازمان‌های مدیریت و برنامه‌ریزی استان‌ها نیز احکام جدیدشان را به عنوان معاونین استانداری‌ها رسماً دریافت كردند.

در اين مدت، نقدها و اعتراض‌ها و اظهار نگرانی‌های گسترده‌اي از سوي استادان، كارشناسان و نمايندگان مجلس به اين اقدام بي‌سابقه و شتابزده، دایر بر تنزل جایگاه و تضعیف عملکرد سازمان مذکور، صورت گرفته است. در برابر اعتراضات
 و اتنقادات گسترده، رئيس جمهوري و همكاران ايشان نیز با توضيحات مختصري هدف اين تصميم را قرار گرفتن سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور در جايگاه اصلي آن و حذف كارهاي زايد و پيچيده اعلام داشتند.

پس از تغييرات بالا، دیری نپایید تا آثار منفي كوتاه مدت آن در عملکرد سازمان ظاهر شود. چهارمين لايحه متمم بودجه 1385 و لايحه بودجه پيشنهادي براي سال 1386 به وسيله دولت به مجلس پيشنهاد گرديد. اولاً، تدوين و تسليم چهار لايحه متمم بودجه در سالهاي پس از انقلاب بي سابقه بود. ثانیاً، از نظر کارشناسان، برداشت از صندوق ذخیره ارزی، کاهش بودجه عمرانی و افزایش بودجه جاری کشور را در پي خواهد داشت كه پيامد آنها افزايش نرخ تورم و بيكاري است و از این رو، با برنامه 5 ساله توسعه و چشم‌انداز 20 ساله تضاد دارد^([2]). همچنين، وابستگی سنگین بودجه پيشنهادي سال 1386به درآمد نفت (عدم رعايت کاهش وابستگی 10 درصدی سالانه به درآمدهای نفتی) و احتمال زیاد محقق نشدن درآمدهای پیش‌بینی شده (به ویژه درآمد ناشی از فروش شرکت‌های دولتی) و کاهش نيافتن بودجه جاری (به رغم برنامه واگذاری شرکت‌های دولتی)^([3])، از يك سو، ضعف عملکرد سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور و از سوي ديگر ضرورت مطالعه و برنامه‌ريزي دقيق و سنجيده نوسازی و اصلاح و بهبود آن را گوشزد می‌كند.

با توجه به اينكه سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور ركن اصلي و شصت ساله برنامه‌ريزي‌هاي بلند مدت، ميان مدت و كوتاه مدت كشور بوده ، عملكرد آن آثار گسترده بر آينده جامعه دارد، هيچ دولتي حق ندارد بدون مطالعه كارشناسانه و سنجيده و تصويب مجلس و برنامه‌ريزي اجرائي درست، اقدام به تغيير اساسي ساختار و وظايف آن كند. اين سازمان داراي مجموعه ا‌ي ارزشمند از كارشناسان است كه از سرمايه‌هاي معنوي و كمياب كشور به شمار مي‌روند و نبايد با تصميمات شتاب زده، في‌البداهه و كوتاه بيني و ساده نگري موجبات بي‌تفاوتي و نا كارآمدي آنان و كاهش كيفيت برنامه‌ريزي و بودجه‌بندي كشور را فراهم ساخت. هدف اين بيانيه تحليلي آگاه ساختن بيشتر هم ميهنان عزيز نسبت به سابقه و اهميت برنامه‌ريزي و سازمان و نهاد آن در ساختن آينده كشور، ارزيابي و نقد اقدامات غير كارشناسانه و نادرست انجام يافته در جهت زير مجموعه قراردادن يا ادغام سازمان‌هاي مديريت برنامه ريزي استانها در استانداري‌ها و ضرورت بازسازي و تحول در نهاد برنامه‌ريزي توسعه كشور و عرضه پيشنهادها و راهكارهاي اصولي در اين راستا است.

1- سابقه برنامه‌ريزي توسعه در جهان

بنا به تعريف، برنامه‌ریزی انتخاب و ترسیم آینده‌ای مطلوب و تعیین یا ابداع راههای موثر برای تحقق آن است. تحقق چنین آینده‌ای معمولاً مستلزم فدا كردن منافع خرد و کوتاه مدت برای کسب ارزش‌ها و منافع كلان در بلندمدت است. از این منظر، برنامه‌ریزی تلاش برای ساختن و کنترل آینده بشمار می‌رود. از آنجا که حکمت یا " خرد" نیز به معنای درک آثار بلندمدت اعمال کنونی و چشم پوشي از منافع کوتاه مدت برای دست‌یابی به منافع بزرگ و بلندمدت است، برنامه‌ریزی را می‌توان برخاسته از خردورزی و حکمت دانست.

با وجود آن که فکر برنامه‌ریزی اصولاَ ارزشمند و قابل دفاع است، همه برنامه‌ریزی‌ها قابل دفاع و توجيه نبوده‌اند.
 مثلاَ در قرن گذشته، اتحاد جماهیر شوروی، پس از گذشت ده سال از پیروزی انقلاب مارکسیستی 1917، برنامه ريزي توسعه را آغاز كرد و چند برنامه 5 ساله توسعه را به انجام رسانید. این برنامه‌ها به صنعتی شدن شوروی و رشد اقتصادی آن برای چند دوره کمک كرد، ولی به علت ايدئولوژيك كردن و تمركز برنامه‌ها و ورود آن به جزییات عملیاتی و نيز نادیده انگاشتن نظرات كارشناسان اقتصادي و زير پا گذاشتن قوانین اقتصاد بازار و سيطره‌كش شخصيت و سركوب‌هاي شديد سياسي، ناکارآمدی آن به ثبوت رسید و همراه با عوامل دیگر به فروپاشی نظام سیاسی- اقتصادی شوروي منتهی گرديد.

هر چند كه کشورهای سوسیالیستی دیگر نیز تجربه برنامه‌ریزی متمركز شوروی را دنبال کردند، امروزه این نوع برنامه‌ریزی حتی در چین کنار گذارده شده است و جز در کوبا و کره شمالی در کشور دیگری اجرا نمی‌شود.

کشورهای غیرسوسیالیستی، از جمله هندوستان، الجزایر، مصر، مکزیک، تایلند، مالزی، اندونزی و ایران نيز در قرن بیستم به برنامه‌ریزی‌های 5 ساله توسعه دست زدند. این برنامه‌ها معمولاً در سال‌های اول، رشد اقتصادی کشورها را تسریع می‌كند، ولی این رشد به تدریج کند یا متوقف می‌شود. کره جنوبی از موفق‌ترین این دسته از کشورها بوده است و کشورهای جنوب‌ شرقي آسیا (مانند، تایلند، مالزی و اندونزی)، که تجربه کره‌جنوبی را دنبال کردند، از موفقیت نسبی برخوردار شده‌اند.

کره‌جنوبی، از سال 1962 اجراي برنامه‌های 5 ساله‌اش را آغاز کرد و در طول 7 برنامه 5 ساله مراحل نوسازی و رشد صنعتی در حوزه‌های صنایع سنگین، صنایع الکترونیک، صنایع پیشرفته میکروالکترونیک و... را پشت سر گذاشت و پس از آن، برنامه توسعه را از طریق آمایش سرزمین ادامه داد. در سال‌های اخیر، برنامه‌ریزی‌های متمرکز، که وارد جزییات فعالیت‌ها و عملیات می‌شوند، در سطح ملی کاهش یافته یا متوقف گردیده اند و برنامه‌ریزی به سطوح پایین‌تر منطقه‌ای، شهری و روستایی، با حضور و مشارکت مردم، منتقل شده است. این روند حتی در بنگاه‌های اقتصادی قابل مشاهده است. در بسیاری از کشورها، مدیریت عالیِ بنگاههای اقتصادی به برنامه‌ریزی‌های بلندمدت و استراتژیک (Strategic Planning) می‌پردازند و وارد برنامه‌ریزی عملیاتی نمی‌شوند. به بيان دیگر، برنامه‌ریزی‌های عملیاتی که در مراحل اولیه رشد و توسعه، به طور متمرکز انجام می‌گرفت. به تدریج به سطوح پایین‌تر جامعه یا سازمان منتقل شده است. دولت‌ها و مدیریت‌های عالی سازمان‌ها برنامه‌ریزی را تنها تا سطح سیاست‌گذاری در حوزه‌های گوناگون انجام می‌دهند. در سیاست‌گذاری، جهت‌گیری‌ها و گرایش‌های کلی، با توجه به نیازهای جامعه، معین می‌شود و نقش دولت یا مدیریت کلان سازمان‌ها در تصدی‌گری و امور اجرایی و عملیاتی کاهش می‌یابد. این تحول در برنامه‌ریزی نتیجه پیچیدگی بیشتر و تخصصی‌تر شدن امور بوده است.

2- سابقه برنامه‌ریزی در ایران

فکر برنامه‌ریزی از دهه اول سال‌های 1300 در ایران وجود داشته است. در سال 1316، " شورای اقتصادی "
 با تصویب هیات وزيران تشکیل ‌شد و در سال 1327، «اداره دفتر کل برنامه» که بـعـداً بـه نــام " سازمان موقــت برنامه " خوانده می‌شد، تاسيس يافت. اساسنامه سازمان برنامه در سال 1331 به تصویب مجلس شورای ملی می‌رسيد. به این ترتیب، عمر برنامه‌ریزی در کشورمان به بیش از 60 سال می‌رسد. از سال‌ 1327 تا سال 1357، پنج برنامه عمرانی اجرا ‌شد.

از سال 1351، سازمان برنامه، با تصویب مجلس و محول کردن وظیفه بودجه‌ریزی به آن، با نام سازمان برنامه و بودجه به فعالیتش ادامه داد. سازمان يادشده دبیرخانه شورای اقتصاد بود و مهمترین وظيفه‌اش تهیه برنامه‌های عمرانی بلندمدت و پنج ساله، تنظیم بودجه، نظارت بر اجرای برنامه‌های عمرانی و ارزشیابی کارآیی و عملکرد آنها بود. این قانون هنوز معتبر و مبنای فعالیت‌های برنامه‌ریزی کشور است.^([4])

با تصویب شورای عالی اداری، سازمان برنامه و بودجه در 11/12/1378 با سازمان امور اداری و استخدامی کشور يكي شد و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور به وجود آمد.

پس از گذشت ده سال از پیروزی انقلاب، نخستين برنامه توسعه کشور در سال 1368 با هدف بازسازی خرابيهاي ناشي از جنگ عراق تدوين و اجراي آن آغاز شد. برنامه‌های دوم و سوم طی سالهای 83-1374 با هدف رشد اقتصادی، آزادسازی و خصوصی‌سازی اجرا گردید. اجرای برنامه چهارم توسعه در سال 1384 با اهداف اصلاح ساختارها و فرایندهای جامعه با رویکرد جهانی و شکل‌گیری بنیان‌های اقتصادی دانایی محور و رقابت‌پذیری اقتصاد کشور در راستاي چشم‌انداز بلندمدت 20 ساله آغاز شد. برنامه ياد شده در سه سطح تدوین شده است : سطح اول شامل لایحه قانونی برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی است که به مجلس ششم تقدیم شد و با تغییرات فراوان به تصویب مجلس هفتم رسید. سطح دوم مربوط به اسناد برنامه چهارم می‌شود كه شامل اسناد توسعه بخشی، فرابخشی و استانی است، مي‌شود و همه آنها بايد به وسیله مسئولان ذیربط تهیه شود و به تصویب هیات وزیران برسد. این اسناد مبنای تهیه برنامه‌ها و بودجه‌های سالانه بخش‌ها، سازمان‌هاو ... قرار خواهد گرفت. از جمله، شوراهای برنامه‌ریزی هر استان‌، با همکاری و تعامل تمام دستگاههای استانی، برنامه پنج ساله آن استان را تهیه مي‌كند و به تصویب هیات وزیران می‌رساند^([5]).

سطح سوم مربوط به آیین‌نامه‌های اجرایی و مدیریت اجرای سندهای توسعه است.

لازم است كه در اینجا به پاره‌ای از نارسايی‌های اساسي نظام برنامه‌ریزی و بودجه‌بندي کشور به شرح زير اشاره شود :

گزارش‌هاي مربوط به اجراي برنامه‌هاي پنج ساله حاكي از آن است كه هيچ يك از اين برنامه‌ها به طور كامل تحقق نيافته است و ميانگين ضريب تحقق برنامه‌ها حدود 60 درصد بوده است. به عنوان مثال آزادسازي و خصوصي‌سازي اقتصاد، كه از اهداف مهم برنامه‌هاي اول، دوم و سوم توسعه بوده است در حد ناچيزي تحقق يافته است.

از عوامل مهم عدم تحقق برنامه‌هاي توسعه فقدان نظارت موثر مردمی يا شوراهاي مردمی بر كارهاي مالي و اقتصادي دستگاههاي اجرائي در سطوح مختلف اجتماع ( از ده تا استان و نهايتاَ مركز) است. نظارت جدي و قانوني در حين اجراي برنامه‌ها براي تسريع و تحقق كامل آنها حياتي است. عامل بسيار مهم ديگر عدم اعتقاد و پاي بندي نظام اجرائي كشور و مقامات و مسئولان، از بالاترين تا پائين ترين رده‌ها، نسبت به نظام و نهاد برنامه‌ريزي كشور و در نتيجه عدم رعايت مقررات و ضوابط برنامه و دقت كارشناسانه در تخصيص منابع است. اين بي‌توجهي مقامات عالي نسبت به برنامه توسعه كشور موجب جلوگيري از سرمايه‌گذاري لازم بر روي نهاد برنامه‌ريزي ملي (سازمان مديريت و برنامه‌ ريزي كشور) گرديده است. اين عامل، به نوبه خود، رشد و توسعه داخلي نهاد برنامه ريزي كشور را محدود يا بسيار كند و آن را سخت نيازمند نوسازي و بازسازي كرده است. مسئولان و مقامات در بسياري از موارد مسئوليت هاي شغلي و ملي شان را تابع منافع سياسي ، عقايد و گرايش‌هاي خود شان يا جناح و طبقه شان مي‌دانند واز اين رو، برنامه‌هاي توسعه را جدي تلقي نگرده، با آنها تصنعي برخورد مي‌نمايند. در صورتي كه نظام مردم سالاري (دموكراسي) در روابط سياسي دولت و مردم برقرار باشد، مردم از طريق مطبوعات، احزاب و سايــر سازمان‌هـای مردم نهاد
 ( سمن یا NGO ) فقدان پاي بندي ‌هاي مقامات و مسئولان را كنترل و پيگيري كرده، برنامه‌ريزي را در فرهنگ اجتماعي نهادينه خواهند كرد. از اين روي است كه برنامه‌ريزي توسعه را يك فرآيند «تقوا » يا مديريت در روابط و رفتارهاي اجتماعي ـ  سياسي تلقي كرده‌اند. «تقوا » عبارت است از پاي بندي به تعهدات و تكاليف قانوني مطلوب و دقت در رعايت ضوابط و مقررات و بايدها و نبايدها و عدم عدول از آنها. برنامه‌ريزي جامع توسعه هم در سطح اجتماعي داراي همين معنا و مفهوم است. همان گونه كه «تقوا » عامل سعادت ، رضايت ،آرامش و رشد فرد است، توسعه اقتصادي ـ  اجتماعي يا همان پاي بندي‌ها و تعهدات ياد شده در بالا ضامن سعادت، رفاه ، ترقي و اقتدار جامعه ، ملت و كشور مي‌باشد. ضعف فرهنگ برنامه‌ريزي در زندگي فردي و اجتماعي و سياسي كاري مسئولان، عدم پاي‌بندي به منافع ملي، تصميمات شتابزده و مطالعه نشده، همه دست به دست هم داده و موجب ضعف و پديدار شدن یا تشدید آشوب ها و آشفتگي‌هاي كنوني گرديده است.

3- سیر تحولات در جهت عدم تمرکز برنامه

همان طوري كه در فوق اشاره شد يكي از نارسائي ها و نقاط ضعف مهم برنامه‌ريزي توسعه در كشورمان ضعف نظارت مردمي بر اعمال مالي و اقتصادي دولت در سطوح مختلف استان، شهر و روستا و پاسخگو نبودن مسئولان كشور بوده است.

با وجود این در جهت اجراي سياست عدم تمركز و محول كردن برنامه ريزي و نظارت به سطوح پائين تر در طي
60 سال حيات برنامه ريزي در كشورمان، تلاش ها و اقداماتي در دوره‌هاي مختلف صورت گرفته و موفقيت‌هايی نیز به دست آمده است. بي‌توجهي دولت و رئيس جمهوري به سوابق امر به تصميمي انجاميده است كه نهاد برنامه‌ريزي و بودجه‌بندي كشور را دچار ناکارآمدی و آشفتگي بیشتر نموده است. ذيلاَ مرور كوتاهي به اقداماتي كه از سال 1327 تا 1384 در جهت عدم تمركز صورت گرفته است مي‌نمائيم.

با آغاز اجراي اولین برنامه عمرانی هفت ساله کشور در سال 1327، ایجاد سازمان‌ها و تشکیلات عمرانی منطقه‌ای نیز آغاز شد. در سال 1332، سازمان برنامه سازمان توسعه دشت مغان، یکی از نخستين تشکیلات منطقه‌ای عمرانی، را ایجاد كرد. هدف يا رسالت این سازمان استفاده از منابع و امکانات کشاورزی، دامپروری و اجتماعی منطقه مغان و استفاده از آب رودخانه ارس و اسکان عشایر شاهسون بود^([6]).

در برنامه دوم توسعه، سازمان آب و برق خوزستان با اختیارات مالی و اجرایی نسبتاَ گسترده‌اي تاسیس شد و در برنامه سوم، سازمان‌های عمرانی ناحیه‌ای در مناطق جیرفت، گرگان و دشت کهکیلویه و دشت قزوین بوجود آمد. هر چند كه دفاتر طرح‌های مذکور دارای اختیارات اجرایی لازم بودند، سازمان یا تشکیلات رسمی در مراکز استانها برای تصدي امور توسعه و عمران وجود نداشت.

در اواخر برنامه سوم یا اوايل برنامه چهارم عمرانی کشور، دفاتر فنی در مراکز استانها و فرمانداری‌های کل در راستاي تمرکززدايي و منطقه‌ای کردن فعالیت‌های برنامه‌ریزی و عمران پديد آمدند. این دفاتر دارای اختیارات لازم برای بررسی و اجرای پروژه‌های عمرانی منطقه‌اي بودند. این كار اقدام بزرگی در جهت عدم تمرکز بشمار می‌رفت.

در برنامه چهارم، دفاتر برنامه‌ریزی منطقه‌ای در برخي از استانها ايجاد شدند. تا از نزدیک در جریان تهیه برنامه‌ها قرار گیرند و سپس اجرای هماهنگ آنها را پیگیری کنند. ایجاد این دفاتر در سال 1349، تحت عنوان طرح‌های مجتمع عمرانی با شماره 17117، به وسیله استانداران صورت گرفت. وظایف این دفاتر عبارت بود از: برنامه‌ریزی و تهیه طرح جامع توسعه اقتصادی منطقه و پیگیری و ارزشیابی برنامه‌ها و طرح‌های دستگاههای اجرایی محلی. بعدها، این دفاتر تقریباً در تمامی استانها تشکیل شدند.

در برنامه پنجم، به منظور برقراری نظام برنامه‌ریزی غیرمتمرکز منطقه‌ای و استانی کردن بودجه جاری، دفاتر مذکور در 23 استان به دفاتر برنامه و بودجه تبدیل گردیدند(سال 1352)^([7]).

 پس از انقلاب نیز اختیارات بیشتری در راستاي تمرکززدايي به استان‌ها داده شد. در تاریخ 15/4/1359   ، براساس مصوبه شورای انقلاب، با ادغام مناطق آماری در دفاتر برنامه‌ریزی و بودجه، سازمان‌های برنامه و بودجه استان‌ها به وجود آمدند. وظایف هر يك از این سازمان‌ها تهیه برنامه بلندمدت و میان مدت استانی، همکاری و راهنمایی دستگاههای اجرایی استان در تهیه برنامه و بودجه سالانه، نظارت بر اجرای برنامه‌های استان و... بود. تشکیلات سازمان برنامه و بودجه استان نیز به تدریج دگرگون شد و به صورت مشابه تشکیلات سازمان مرکزی (ولی در مقیاس کوچکتر) شکل گرفت (1370)^([8]).

پس از پایان جنگ تحميلي عراق عليه ايران، تحولات عمده‌ای در سطح کشور و به تبع آن، در وظایف و رسالت استانداران و سازمان‌های برنامه‌ریزی و بودجه روی داد. علاوه بر گسترش نقش سیاسی و امنیتی استانداران، به تدریج در برابر تقاضای مردم برای عمران و آباد کردن استان‌ها (مانند ساختن مدرسه، درمانگاه و جاده) وظائف اقتصادی ـ اجتماعی نيز اضافه شد. در طول 17 سال، بويژه در دوره 8 ساله ریاست جمهوری آقای خاتمی، با تشکیل شوراهای برنامه‌ریزی استان و شهرستان، پراكنده شدن بسیاری از فعالیت‌ها، تفویض اختیارات و از همه مهم‌تر، استانی شدن حدود 65 درصد بودجه عمومی كشور (بودجه‌هاي جاری و عمرانی)، استانداران و شورای‌های برنامه‌ریزی استان‌ها از قدرت تخصیص منابع براي اهداف اقتصادی و اجتماعی برخوردار شدند. با توجه به عملكرد امنيتي ـ سياسي استانداري‌ها، امكانات و قدرت اقتصادي ـ اجتماعي و عدم قدرت و كفايت دادگستري، جو سياسي استان‌ها را به شدت امنيتي كرده است كه به نوبه خود موجب كاهش تحقق اهداف برنامه‌ها خواهد شد. ^([9])

در برنامه پنج ساله چهارم، تهیه سندهای توسعه استان‌ها و اصلاح وظایف و تشکیلات سازمان برنامه‌ و بودجه استان ( در فصل‌های 12 و 13، به ویژه ماده 137 قانون برنامه چهارم) پیش‌بینی شده است. در چارچوب این نگرش، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور (مرکز) مسئولیت امور حاکمیتی (سیاست‌گذاری، راهبری و نظارت) را بر عهده دارد و سازمانهاي استاني و منطقه‌اي دارای اختیارات کافی به لحاظ تخصیص منابع و اجرا در قالب سند توسعه استان هستند. لازمه موفقيت در اين رويكرد دگرگوني در نقش استانداران مي‌باشد. بطوري كه استاندار، به مانند رئیس جمهوری استانی، با تشکیل کابینه استانی (شورای برنامه‌ریزی استان) و هماهنگ با سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی استان ایفای نقش می‌کند. وظيفه او تحقق برنامه توسعه استان با رویکرد ملی، که با همکاری شورای برنامه‌ریزی استان و سازمان‌های مدیریت و برنامه‌ریزی استان و کشور تهیه شده، خواهد بود.

4- نظرات كارشناسان و صاحب نظرات در باره ادغام

همان طورکه ملاحظه كرديد، غیرمتمرکز کردن امور برنامه‌ریزی و بودجه و ارتقای نقش اقتصادی ـ اجتماعی استانداران از سال‌های پيش از اقدام اخیر رئيس جمهوری مطرح بوده و اقدامات پیگیری در این راستا به وسیله دولت‌ها و سازمان برنامه و بودجه سابق و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی صورت گرفته است. آخرین تصمیماتی که براساس مطالعات کارشناسی گرفته شده بود در فصول 12 و 13 قانون برنامه چهارم منعکس است. جهت‌گیری کلی ارتقای جايگاه و منزلت استانداران به سكانداري توسعه اقتصادی ـ اجتماعی استان و در ارتباط و تعامل نزدیک با سازمان‌های مدیریت و برنامه‌ریزی استان و کشور بود. انتظار مي‌رفت که با اصلاح قوانين استاندار بتواند در چنين جايگاهي به نمایندگی رئیس جمهوری و هیات دولت، نه صرفاً به عنوان نماینده وزارت کشور در وظائف امنيتي، در سطح استان عمل كند.

همچنین، قرار بود كه سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی استان نیز برای تهیه برنامه و بودجه سالانه استان در چارچوب سند توسعه استان، که می‌بایستی از پيش، به عنوان بخشی از سند توسعه ملی، به تصویب سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور رسیده باشد، خدمات لازم را به استاندار و دستگاههای اجرایی استان عرضه كند و هماهنگی‌های لازم نیز به وسیله استاندار صورت ‌پذیرد.

اكنون بايد ديد اقدامی که به وسیله رئیس دولت نهم صورت گرفته است تا چه میزان با تلاش‌ها و اقدامات قبلی در راستاي تمرکززدايي و بهبود برنامه‌ریزی و توسعه کشور هماهنگ بوده است.

بنا بر گزارش بعضی از خبرگزاریها، مخالفت آقای فرهاد رهبر با آقای احمدی‌نژاد درباره تخصیص بودجه بیشتر از آنچه در برنامه چهارم پیش‌بینی شده بود موجب تغییرات گسترده مذکور گردید. به گزارش همین منابع خبری، از جمله عوامل دیگری که باعث تشدید اختلافات شد دیدار دوستانه و غیررسمی آقای فرهاد رهبر با آقای محمد خاتمی بود. به عبارت ديگر انگيزه‌هاي سياسي و يكسويه نگري سبب اختلاف بوده است. همچنین، ایجاد کمیته‌های موازی در نهاد ریاست جمهوری (مانند کمیته طرح‌های ویژه عمرانی) و موضوع تبصره 13 قانون بودجه (اعتبارات حمل و نقل شهری) به وسیله خبرگزاری‌های گزارش شده است.^([10])

پیش از اجرا و به منظور جلوگیری از اجرای چنین تصمیمی، آقای فرهاد رهبر، رئیس وقت سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، در دو نامه به رئیس جمهوری به این اقدام اعتراض کرد و پیامدهای سوء آن را برشمرد، ولی با وجود آن که سعی کرد که خود را با وضعیت آشفته جدید وفق دهد، مستعفی گردید و فرد جدیدی از همفكران نزديك به رئيس جمهوري به ریاست سازمان منصوب شد.

رئیس جمهوری و مشاوران و همکاران ایشان، هدف این تصمیم را قرار گرفتن سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور در جایگاه اصلی خود به عنوان مرکز فکر، اندیشه و برنامه‌ریزی کلان برای کشور و منفک شدن کارهای زائد که موجب کندی و پیچیدگی کارها شده بود، اعلام کردند.

آقای زریبافان، مشاور رئیس جمهوری دلايل پشتیبانی از این اقدام را اظهار کرد: (1) اصلاح و روان‌سازی امور در قلب تپنده اقتصاد کشور از قبل جزء برنامه‌های رئیس جمهور بوده است، (2) همان طوری که رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور معاون رئیس جمهور است، رئیس سازمان استانی هم معاون استاندار می‌شود، (3) با اجرای این تصمیم، قدرت تمرکززادیی و اثربخشی سازمان افزایش می‌یابد، (4) با این تصمیم‌گیری سیاست‌گذاری در سطح ملی وظیفه سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور و برنامه‌ریزی در سطح منطقه‌ای در اختیار سازمان استان‌ها خواهد بود، (5) با این اقدام، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور تقویت می‌شود و سازمان‌های استانی دارای اختیارات گسترده‌تری برای توسعه منطقه می‌گردند.^([11])

اظهارنظرها و انتقادات گسترده از سوی کارشناسان، نمایندگان مجلس و صاحب‌نظران به اين اقدامات دولت صورت گرفت. این اظهار نظر کنندگان را می‌توان به دو گروه کلی می‌توان تقسیم کرد: (1) گروهی که شیوه عمل را درست نمی‌دانست و (2) گروهی که علاوه بر نادرست بودن شیوه کار، اقدام یاد شده را به لحاظ محتوایی، قانونی و حقوقی نیز ناموجه می‌شمرد.

گروه اول هدف اعلام شده‌ برای این اقدام مشتمل بر تمرکززدایی، ساده‌سازی و روان‌سازی امور برنامه‌ریزی را،
 تایید می‌کرد. و نیز، هدف دیگر این اقدام یعنی محول کردن سیاست‌گذاری‌های کلان به سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور و محول ساختن امور اجرایی مربوط به تنظیم برنامه‌ها و بودجه‌ها بعهده استانداری‌ها را موجه می‌دانست. ولی، با شیوه اجرای کار مخالف بود. به عنوان مثال، به پاره‌ای از اظهارنظرهای مندرج در مطبوعات اشاره مي شود: معاون حقوقی دیوان محاسبات گفته است که در این کار دقت فدای سرعت شده و برای اجرای این تصمیم کار کارشناسی نشده است
 و می‌تواند عواقب بدی داشته باشد. از این دیدگاه می‌توان نتیجه گرفت که از اشخاص، کارشناسان و دستگاههای ذیربط نظرخواهی نشده، هماهنگی لازم انجام نیافته و برای این اقدام برنامه‌ریزی کافی صورت نگرفته است، بلكه يك تصميم فوري بوده است كه با ذهنيت حاكم بر نهادهاي نظامي به اجرا گذاشته شده است.

افراد گروه دوم که علاوه بر شیوه اقدام، به محتوای تصمیم‌گیری نیز معترض بودند نظرات گسترده‌ای را مطرح ساختند که به عنوان نمونه به خلاصه برخی از آنها به شرح زیر می‌توان اشاره کرد:

 باید به نقش نظارتی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور به حکم منصوص قوانین توجه داشت.

 انتقال غیرقانونی این نوع اختیارات، بدون شکل‌گیری نهادهای فکری و حقوقی و قانونی به طور حتم کشور را آسیب‌پذیر خواهد ساخت.

 چنین الحاقی سازمان مدیریت و برنامه که نباید گرایشات سیاسی داشته باشد را تبدیل به یک سازمان سیاسی می‌کند.

 این اقدام با قانون برنامه پنج ساله چهارم (موارد مربوط به جابه‌جایی واحدها و سازمانهای برنامه‌ریزی کشور) در تضاد است.

 تنزل جایگاه سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، بی‌ضابطه شدن فعالیت‌ها، هزینه کردن بدون حساب و کتاب و استاندارد از عواقب چنین تغییری است.

 فقدان مهارت و کارآمدی کافی در سطح استان‌ها برای برنامه‌ریزی و تهیه بودجه، کیفیت برنامه‌ریزی را کاهش خواهد داد.

5- تحلیل ابعاد مختلف اقدام انجام یافته و عواقب آن

با جدا شدن سازمان‌های مدیریت و برنامه‌ریزی استانها از سازمان مرکزی و ادغام آنها در استانداری‌ها (وزارت کشور)، رابطه متقابل آن‌ها با سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور (سازمان مادر) قطع می‌شود. استانداري‌ها که در حال حاضر دارای چشم و گوش و سایر اندام‌های لازم نمي‌باشند، نه صلاحیت لازم برای ایفای یک نقش فراگیر را دارند و نه تفويض چنين اختياراتي به استانداران قانوني است. نتیجه چنین گسست سازمانی موجب ضعیف شدن یا از بین رفتن سازمان مادر می‌گردد. قطع این ارتباط به معنای قطع گردش اطلاعات بین سازمان مادر و ارکان اجرایی آن می‌شود و مانند قطع کردن سر از بدن یک موجود زنده است. نظام برنامه‌ریزی و بودجه از طریق تعامل سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور و سازمان‌های مدیریت و برنامه‌ریزی استان‌ها نقش خود را ایفا می‌کند. در صورت قطع هر یک از دو عضو، عضو دیگر به تنهایی توانایی ایفای نقش توسعه ملی را نخواهد داشت. در صورت قطع این ارتباط ارگانیک، نظام برنامه‌ریزی و بودجه بندی کشور مختل و بی‌اثر می‌گردد. در صورتی که استانی در چارچوب یک برنامه منسجم و هماهنگ ملی نباشد، هر یک از استانها بدون هماهنگی با استانهای دیگر مسیری مستقل را خواهد پیمود؛ رعایت استانداردهای کیفی و فنی طرحها و پروژه‌های عمرانی کشور تضعیف گردیده یا کنار گذاشته خواهد شد؛ و آشفتگی و بی‌نظمی و اتلاف منابع گسترش خواهد یافت؛ مسائل پیچیده توسعه کشور هر روز پیچیده‌تر و شده، کشور را به بن‌بست نزدیک خواهد کرد.

گذشته از احتمال بروز فاجعه بالا، این سؤالات مطرح است که آیا سندهای توسعه استان‌ها، که شرط لازم برای موفقيت چنین تمرکززدایی است قبلاً تهیه شده بوده است؟ آیا استانداران و استانداری‌ها برای چنین ادغامی آماده شده بودند؟ آیا سازمان و تشکیلات و شرح وظایف و مأموریت‌های آنها از قبل بازنگری و اصلاح شده بود و آیا کارکنان آنها آموزش‌های لازم برای ایفای نقش‌های جدید را کسب کرده بودند؟ آیا این ادغام باعث آشفتگی در استانداری‌ها و دلسردی و ناکارآمدی کارشناسان محدود سازمان‌های مدیریت و برنامه‌ریزی استان‌ها نخواهد شد؟ مسلماً هر انحلال و ادغامی که بدون مطالعات کارشناسی و نظرخواهی و بدون اتکا به یک طرح سنجیده و يا بدون تداركات لازم صورت گیرد با اعتراض یا دلسردی و سرخوردگی کارشناسان و کارکنان متعهد و دلسوز و عدم موفقيت مواجه خواهد شد.

علاوه بر نکات بالا، آیا اصولاً ادغام دو سازمان ناهمگن و دارای ماهیت‌های متفاوت از نظر علمی و تجربی درست است؟ آیا استانداری‌های دولت نهم، با استانداران جديدي كه عموماً از كادرهاي سپاه پاسداران برگزيده شده‌اند و ماهیت سیاسی ـ  امنیتی و اجرایی آنها تقويت شده است، می‌توانند با سازمان‌های دیگری که ماموریت اصلی آن‌ها، مطالعه و برنامه‌ریزی است ادغام شوند؟ تجربه نشان می‌دهد که چنین ادغام‌هایی کارهای مطالعاتی و پژوهشی بلندمدت را تحت‌الشعاع امور اجرایی ـ امنيتي و فوری قرار می‌دهد و آنها را تضیعف می‌کند. ماهيت مديريت در استانداري‌‌ها با ماهيت وظائف در يك نهاد نظامي بكلي متفاوت است.

بايد اضافه كرد كه از دیدگاه کل‌نگر (سیستمی)، ارتباط بین اجزای تشکیل دهنده یک نظام مهمتر از خود اجزای آن است. به عنوان مثال، رابطه چشم، گوش، دست و پا با دستگاه عصبی و سایر اندام‌ها و دستگاههای بدن آدمی مهم‌تر از خود اندام‌هاست، زیرا اگر رابطه درستی بین آنها برقرار نشود، هیچیک از اندام‌ها قادر به ایفای نقش ویژه‌اش نخواهد بود. در اقدام انجام یافته این اصل اساسی سیستمی به کلی نادیده گرفته شده است. زیرا نه تنها رابطه میان سازمان‌های مدیریت و برنامه‌ریزی استانی و سازمان مادر را قطع کرده است، بلکه روابط سنجیده‌ای بین سازمان‌های مدیریت و برنامه‌ریزی استانی و استانداری‌ها (در قالب جدید) نیز طراحی و ایجاد نکرده است. همچنین، بر اثر این ادغام جدید، رابطه استانداری با ریاست جمهوری و وزارت کشور نیز تغییر خواهد کرد. در مورد این رابطه جدید نیز ما گزارش و سندی مشاهده نکرده‌ایم.

نکته بسیار مهم دیگر این است که هر سيستمي نياز به زير سيستم نظارت و كنترل (بازخور) دارد و سيستم برنامه‌ريزي نيز از اين قاعده مستثني نيست و طرحها و پروژه‌های در دست اجرا یا اجرا شده کنترل و اصلاح مستمر نياز دارند. یک نظام برنامه‌ریزی بدون این زیر سیستم هرگز نمی‌تواند اشتباهات و انحراف‌هایش را اصلاح کند و درست عمل نماید. همین نکته ایجاب می‌کند که سازمان و نظام برنامه‌ریزی و توسعه از اقتدار و اختیارات کافی برخوردار باشد. از این رو، نظام برنامه‌ریزی باید یک سازمان مستقل از استانداری‌ها و مشرف و ناظر مقتدر بر آن باشد تا برنامه‌های توسعه پنج ساله و بلندمدت‌تر به اهدافشان دست يافته و توسعه واقعی تحقق یابد.

در کشور کره جنوبی، که قبلاً از آن به عنوان موفق‌ترین کشور در توسعه اقتصادی نام بردیم، سازمانی به نام سازمان برنامه کره (KPO) تاسیس شد که گرچه زیر مجموعه ریاست جمهوری بود ولی مانند یک وزارتخانه‌ی مادر و مراقب، بر همه دستگاه‌های اجرایی و وزارتخانه‌ها یا شرکت‌های دولتی و خصوصی نظارت و کنترل داشت. حال اگر در هر استان‌ سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی (برنامه و بودجه) در استانداری ادغام شود و زیر نظر استاندار- که منصوب وزیر کشور و هیات دولت است- قرار گیرد، هیچ اشراف ، نظارت و کنترلی بر عملکرد استاندار نمی‌تواند داشته باشد.

در صورتی که روابط بالا در چارچوب یک طرح منطقی و مطلوب طراحی و تعیین نشود و استاندار نیز دارای مأموریت توسعه اقتصادی - اجتماعی استان نباشد (یعنی تنها نماینده وزیر کشور باشد)، توسعه هماهنگ استان‌ها امکان‌پذیر نخواهد شد. بخصوص وقتي در نصب استانداران ملاحظات نظامي ـ امنيني اولويت اول را داشته است.

یادآور می‌شویم که آنچه رخ داده است تنها به منزله ضربه به سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور نیست، بلکه به خاطر جایگاه عالی سازمان مذکور، ضربه‌ای به کل نظام (قوای مقننه، قضاییه و مجریه و...) محسوب می‌شود.

آثار احتمالي چنین تغییرات بی‌برنامه‌ای حتی در کوتاه مدت قابل مشاهده است.

پس از تغییرات بالا، لایحه چهارم ترمیم بودجه سال 1385 و لایحه بودجه سال 1386 تهیه و به وسیله دولت تقدیم مجلس گردید. مجلس لایحه چهارم ترمیم بودجه را به دلیل برداشت‌های سنگین قبلی از صندوق ذخیره ارزی و درخواست برداشت بیشتر از صندوق مذکور تصویب نکرد و به جای آن اصلاحیه‌ای بر بودجه سال 1385 را تصویب نمود.

در مورد بودجه پیشنهادی سال 1386، بنا بر گزارش هاي مطبوعات، کمیسیون‌های بررسی کننده بودجه درخواست بیش از 3،000 اصلاح و تغییر را در بودجه پیشنهادی مطرح ساخته‌اند. کارشناسان نیز بودجه مذکور را بودجه‌ای آشفته، بدون انضباط مالی کافی، با منابع درآمدی نامطمئن و هزینه‌های سنگین و قطعی ارزیابی کرده‌اند. علاوه بر این، در لایحه بودجه‌ پیشنهادی، برخلاف رویکرد جدید به اصل 44 قانون اساسی - که در راستای آزادسازی و خصوصی‌سازی، کوچک‌سازی دولت را هدف و سیاست نظام معرفی می‌کند- حجم سرمایه‌گذاری‌های شرکت‌های دولتی، همچون سال‌های گذشته، افزایش خواهد یافت و در نتیجه میزان دارایی‌ها و حجم اقتصاد دولتی باز هم بزرگتر خواهد شد.

این در حالی است که در شرایط کنونی کشور که احتمال تحریم و کاهش درآمد نفت کل کشورا تهدید می‌کند، بودجه کشور باید بودجه‌ای عملیاتی، سنجیده و دقیق و انعطاف‌پذیر باشد.

آثار سوء بلندمدت چنین تغییراتی در توسعه و پیشرفت کشور بزرگتر و جبران ناپذیرتر خواهد بود.

اظهار نظرهای ارايه شده درباره‌ی محتوا و آثار تصمیم‌ دولت را می‌توان از ابعاد سیاسی، حقوقی، مدیریتی، اقتصادی و مالی و.... به شرح زیر جمع‌بندی کرد.

5/1- در بعد سیاسی

این اقدام جایگاه و قدرت سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور را کاهش داده و ظاهراً بر قدرت وزارت کشور و استانداران افزوده است. با توجه به فضای کاری استانداری‌ها، که سیاسی و امنیتی بوده است، اقدام یاد شده می‌تواند برنامه‌ریزی کشور را نیز تحت تاثیر جو سیاسی و تمايلات نظامي‌گري استانداری قرار دهد و هدف‌های بلندمدت و فرابخشی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی استان را فدای هدف‌های سیاسی و کوتاه مدت وزارت کشور و استانداری‌ها کند. همچنین، از نظر پاسخگویی، سازمان مدیریت در برابر ریاست جمهوری پاسخگو است، در حالی که در نتیجه این اقدام پاسخگویی عمدتاً به وزیر کشور منتقل می‌شود زیرا استانداران در برابر وزیر کشور مسئولند. از دست رفتن انسجام برنامه‌ریزی منتهی به ضعف برنامه‌ریزی ملی و عملکرد رئیس جمهور نیز خواهد شد.

5/2- در بعد حقوقی

اصول 88، 89 و 126 قانون اساسی رئیس جمهور را مسئول امور برنامه‌ریزی و امور استخدامی کشور در برابر مجلس قرار داده است. بنابر این، وی نمی‌تواند این مسئولیت را به استانداران یا وزیر کشور واگذار کند. همچنین، ماده 139 قانون برنامه چهارم تغییر یا ادغام واحدهای استانی را، که به موجب قانون ایجاد شده باشند، تنها با تصویب مجلس مجاز می‌داند. عدم رعایت قانون به تداخل امور و آشفتگی منجر خواهد شد.

5/3- در بعد مدیریتی

این اقدام، آنچنان که اظهار شده است، در جهت اجرای سیاست تمرکززدایی بوده است. ولی تمرکززدایی موضعی الزاماً به کارآمدی بیشتر منتهی نخواهد شد. تمرکززدایی باید به صورت هماهنگ در کل ساختار دولت صورت گیرد و این کار نیازمند مطالعات کارشناسی و برنامه‌ریزی قبلی است.

علاوه بر این، بین برنامه‌های کلان، سیاست‌های استراتژیک و راهبردهای ملی، از یک سو و برنامه‌های استانی، از سوی دیگر رابطه‌ای متقابل وجود دارد. فرایند برنامه‌ریزی خود یک مجموعه به هم پیوسته و تفکیک‌ناپذیر است. با جدا شدن سازمان‌های مدیریت و برنامه‌ریزی استان‌ها و ادغام آنها در استانداری‌ها، این ارتباط ارگانیک قطع می‌گردد. سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور نیز بدون ابزارهای نظارت و هماهنگی فلج می‌شود. در غیاب نظارت سازمان مرکزی، هر یک از استان‌ها به حال خود رها شده و راهی را خواهد پیمود که هماهنگی لازم را با استانهای دیگر و برنامه‌هاي كلان ملي نخواهد داشت. فرایندِ اولویت‌گذاری پروژه‌ها و طرح‌ها، رعایت استانداردهای کاری و مقررات و نظام‌های مالی و اجرایی و فنی، که باید مستمرا به وسیله سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور تدوین یا اصلاح شود، تضعیف می‌گردد. سلیقه‌های استانداران در امر برنامه‌ریزی حاکم خواهد شد و انسجام برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی در سطح ملی از دست خواهد رفت. فقدان آموزش و تجربه کافی در زمینه برنامه‌ریزی و بودجه‌بندی و نبود کارشناسان با تجربه در بسیاری از استانها کیفیت برنامه‌ریزی و تنظیم بودجه‌ را کاهش خواهد داد و پيامد آنها اختلال و عدم انسجام در برنامه‌ريزي و مديريت كشور خواهد بود.

در هم آمیختن دو نوع وظیفه، یعنی برنامه‌ریزی و اجرایی (سیاسی ـ امنیتی) که یکی ماهیت مطالعاتی و تحقیقاتی داشته، منافع و اهداف بلندمدت را دنبال می‌کند و دیگری در پی اهداف کوتاه مدت و مسائل حساس و فوری است موجب تحت‌الشعاع قرار گرفتن وظایف برنامه‌ریزی و تضعیف آن می‌گردد. به بیان دیگر، برنامه‌ریزی به جای آن که در راستای دستیابی به منافع و اهداف بلندمدت باشد بیشتر تحت تاثیر عوامل سیاسی واقع می‌شود. به عنوان مثال، منابع مالی بیشتر در خدمت هدفهای سیاسی قرار می‌گیرد. در نتیجه، رشد و توسعه متوازن و همه جانبه استانها بیش از گذشته آسیب خواهد دید. یک اصلِ نگرش ِجامع یا سیستمی تاکید می‌کند که نباید در یک " سیستم " چیزی را تغییر داد، مگر آن که از آثار مفید آن تغییر بر روی همه اجزای دیگر سیستم مطمئن شد. متاسفانه، به جای این اصل از روش غیرقابل دفاع و پر هزینه " راه‌انداز و جا انداز " که در مواردی در دستگاههای دولتی به فرهنگ کاری تبدیل شده، استفاده گردیده است.

همانطور كه اشاره شد در دولت نهم بسیاری از استانداران و كاركنان استانداری‌ها نظامی و سپاهی شده‌اند. اولاً نگاه نظامی- امنیتی بر نگاه مدیریتی- اقتصادی ـ  اجتماعی غلبه یافته است و از طرف دیگر تجربه بسیار عمومی و چشمگیر جهان نشان می‌دهد که نظامیان در کار مدیریت اجتماعی ـ  اقتصادی و حتی سیاسی جوامع ناکام و تصمیمات آنان سرشار از اشتباهات و انحرافات و ستم‌ها بوده ‌است. مديريت در نهادهاي نظامي ويژگي‌هاي خود را دارد. با مديريت نظامي، نمي‌توان در نهادهاي غيرنظامي موفق بود. مديريت صحيح براساس تعامل ميان نيروهاي مؤثر در هر برنامه است، در حالي كه مديريت در نهادهاي نظامي براساس سلسله مراتب است. نظامیان به دلایل صنفی و سوابق تجربه نظامی خود، نه طراحان و برنامه‌ریزان و مدیران خوبی بوده‌اند و نه ناظران کارآمد. به عنوان مثال حکومت‌های سرهنگان در یونان، در غنا پس از کودتا علیه قوام نکرومه و بسیاری از کشورهای آمریکای لاتین را می‌توان نام برد.

5/4- در بعد اقتصادی و مالی

به نظر می‌رسد که این ادغام به افزایش اعتبارات مالی مورد درخواست استانداری‌ها (استانها) منتهی خواهد شد و نظارت بر رعایت استانداردها، انضباط مالی، بهینه سازی استفاده از منابع مالی، پیش‌بینی درآمدهای حاصل از طرحها و پروژه‌ها در سطح ملی، اولویت‌گذاری پروژه‌ها با توجه به منابع مالی مورد نیاز و درآمدهای آتی آنها، رابطه هم‌افزایی اقتصادی بین برنامه‌های استان‌های مختلف، تمرکز دانش ناشی از اجرای صدها طرح و پروژه و بهره‌مندی اقتصادی از تجارب به دست آمده در پروژه‌ها و طرحهای آینده کشور رو به ضعف خواهد گذاشت.

پس از دستور ادغام، این ابهام وجود دارد که مسئولیت تهیه بودجه با کدام دستگاه اجرایی است: وزارت دارایی، استانداری‌ها، یا سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی. برای جلوگیری از تضعیف عملکرد مالی و اقتصادی ناشی از چنین اقداماتی، ایجاد ساز و کارها و سازمان‌ها و نظام‌های مدیریت مالی و بودجه‌ریزی از پیش طراحی شده ضرورت داشته است.

6- توصیه‌ها و راهکارهای پیشنهادی

معترضان و منتقدان تصمیم و اقدام ادغام سازمان‌های مدیریت و برنامه‌ریزی استان‌ها در استانداری‌ها، نه تنها منکر نقاط ضعف و نارسایی‌های نظام و نهاد برنامه‌ریزی متمركز کشور نیستند، بلکه به ضرورت اصلاح اساسی آنها اعتقاد دارند. در این راستا، مطالعات و اقداماتی از دیرباز صورت گرفته اما کافی و موثر نبوده است.

در تاریخ کشورمان، فرهنگ سرمایه‌گذاری برای آینده بلند مدت و برنامه‌ریزی برای ساختن آینده ضعیف بوده است و دولت‌مردان و حاکمان، به رغم ادعاهایشان خود، توجه کافی به رشد و توسعه نظام و نهاد برنامه‌ریزی کشور نکرده‌اند. در نتیجه، ساختار، روش‌ها و نظامات فعلی برنامه‌ریزی و از همه مهم‌تر، نیروی کارشناسی آن، از توانمندی و کارآمدی لازم برای پاسخگویی موثر به مسائل پیچیده و فزاینده کشور در سطوح گوناگون، برخوردار نیست. گستردگی و پیچیدگی مسائل ایجاب می‌کند که سازمان و نظام برنامه‌ریزی کشور نیز، همانند دستگاههای اجرایی دیگر، راه عدم تمرکز را پیموده، با جلب مشارکت شوراها (در سطوح روستا، شهر و استان) و دستگاههای مختلف، فرایند برنامه‌ریزی کشور را تسهیل کند و بهبود بخشد. متاسفانه راهکارهای اصلاح یا تحول تاکنون از کارآمدی و قوت کافی برخوردار نبوده است.

در برنامه پنج ساله چهارم راهکارهایی برای چنین اصلاحات و تحولاتی پیش‌بینی ‌شده است (فصول 12 و 13)، ولی براساس اظهارنظرهای کارشناسی و با توجه به اقدامات، تصمیمات و مشاهدات اخیر، دولت نهم نه تنها نسبت به آنها کم توجه و حتی بی‌توجه بوده است، بلکه اقداماتی در جهت خلاف آنها انجام داده است، که در این نوشتار به پاره‌ای از آنها پرداخته شد.

برای اصلاح اساسی و بهبود نظام برنامه‌ریزی و توسعه کشور، توجه حاکمان، و شوراهای مردمی و دیگر گروههای ذیربط را به نکات و توصیه‌های زیر جلب می‌کنیم :

1- ضرورت تمركززدائي ـ ناکارآمدی برنامه‌ریزی متمرکز از سال‌ها پیش به اثبات رسیده و افول آن آغاز شده است. در دوران استبداد سلطنتي، كيش شخصيت سيطره كامل داشت، تمام قدرت در شخص شاه متمركز بود و مديريت كشور بر همين اساس شكل گرفته بود. در نظام جمهوري اسلامي، كه اصل جمهوريت و حق حاكميت ملت پذيرفته شده است بايد قدرت بطور متعادل و متوازن در سطوح مختلف جامعه توزيع گردد. بنابراين براي توسعه پايدار صاحب‌نظران راه موثری جز عدم تمرکز برنامه‌ریزی و مشارکت جامعه و نهادهای مردمی در سطوح استان، شهر و روستا ارائه نمی‌کنند. با برنامه‌ریزی متمركز، نمی‌توان استانها، شهرها، روستاها را توسعه داد. آنها تنها از طریق مشارکت در فرایند برنامه‌ریزی می‌توانند توسعه یابند. دولت باید نسبت به ایجاد و تکمیل شوراهای پیش‌بینی شده درقانون اساسی اقدام موثر بعمل آورده، بویژه شوراهای استانی و شورای عالی استانها را تشکیل داده و تقويت نمايد.

2- اصلاح ساختار و كاركرد سازمان مديريت و برنامه ريزي ـ با توجه به جایگاه اثرگذار سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور بر سه قوه مجریه، مقننه و قضاییه و نقش آن در تهیه سند چشم‌انداز 20 ساله و برنامه‌های توسعه کلان کشور، راه اصلاح آن از طراحی مجدد ساختار، سازمان، فرایندها و سیستم‌های مدیریتی و توانمندسازی گروه‌های کارشناسی آن، به گونه‌ای که توانایی پاسخگویی به مسائل پیچیده کنونی و آینده را داشته باشند، می‌گذرد. ساختار کنونی سازمان یادشده برای ایفای مطلوب این وظیفه طراحی نشده است.

3 – تعامل به جاي سلسله مراتب ـ الگوی سلسله مراتبی نظام و سازمان برنامه‌ریزی، که در آن نهادهای سطوح پایین‌ تنها موظف به اجرای تصمیمات و دستورهای سطوح بالاتر باشند، مربوط به گذشته است و قادر به پاسخگویی به نیازهای حال و آینده نیست. در جهان کنونی، " مفهوم و اصل " تعامل " جایگزین " سلسله مراتب " شده است. برنامه‌ریزی فرایند و جریانی جمعی است که با مشارکت و تعامل گروهها و سازمانهای ذیربط انجام می‌گیرد. نظام برنامه‌ریزی کشور باید تعامل سطوح روستا، شهر، استان و مرکز را برای تهیه برنامه‌های بلندمدت، میان مدت و سالانه، تسهیل و تقویت کند. برای توسعه در سطح کلان، باید توسعه در سطح خُرد صورت گیرد. نه تنها باید بر تهیه سند توسعه کلان کشور و استان تاکید کرد (آن چنان که سند برنامه چهارم تاکید دارد)، بلکه باید بر تهیه سندهای توسعه شهر‌ها و روستاهای هر استان نیز اهتمام ورزید.

 فصل هفتم قانون اساسی، در اصول یکصد تا یکصد و ششم، شوراهای مردمی لازم را برای توسعه و پیشرفت از سطح روستا تا شهر و استان و کل کشور پیش‌بینی کرده است. سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور می‌تواند با ساماندهی مناسب، شوراهای مذکور را در برنامه‌ریزی توسعه فعال کند. نتیجه این فعالیت شوراها دست یافتن به برنامه‌های توسعه روستاها، بخش‌ها، شهرها، شهرستان‌ها و استان‌ها خواهد بود. شورای عالی استان‌ها نیز (پس از تشکیل) با تلفیق و تکمیل برنامه استان‌ها، برنامه توسعه ملی را تهیه و برای تصویب به مجلس تسلیم خواهد نمود. ایجاد چنین زنجیره و شبکه گسترده برنامه‌ریزی و همکاری، پیشرفت ایران را به سوی یک جامعه یاد گیرنده (Learning society)، پویا و مردم سالار تسهیل و تقویت خواهد نمود.

4 – تغيير در شرح وظائف قانوني استانداران ـ در کوتاه مدت، استانداران، به جای ایفای نقش صرفاً سیاسی ـ  امنیتی، باید نقش و مسئولیت توسعه و عمران استان را برعهده گیرند و در تعامل موثر با هیات دولت و رئیس‌جمهور، از یک سو و با سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی استان از سوی دیگر، نه تنها برنامه‌های بلند مدت و میان مدت استان را با توجه به اهداف توسعه ملی تهیه کنند، بلکه نظام، فرایند و فرهنگ برنامه‌ریزی را در استان نهادینه و ریشه‌دار نمایند. بدين منظور، استانداران به وسیله هیات دولت انتخاب و منصوب خواهندشد. در این حالت، امور سیاسی ـ  امنیتی تنها یکی از فعالیت‌های زیر مجموعه استانداری‌ها خواهد بود.

 در بلندمدت، توسعه مردم سالاری و اجرای سیاست عدم تمرکز ایجاب می‌کندکه، با اصلاح قوانین مربوط، هر يك از  استانداران مستقیما به وسیله مردم همان استان انتخاب شود. استانداران منتخب خواهند توانست با اختیارات قانونی
(یا تفویض شده از سوی رئیس جمهوری و هیات دولت) با همکاری شوراهای استان و با توجه به سیاست‌های توسعه ملی، برنامه توسعه استان‌ها را با " دیدگاه آمایش سرزمین " تهیه كنند و به مرحله اجرا بگذارند.

5- هماهنگي و بهم‌پيوستگي برنامه‌ها ـ سازمان‌های مدیریت و برنامه‌ریزی استانی باید از یک سو در تعامل با سازمان مرکزی به تهیه برنامه‌های توسعه بلندمدت، میان مدت و سالانه کشور کمک کنند و از سوی دیگر، با توجه به برنامه‌های توسعه ملی، در تعامل با استاندار و دستگاههای اجرایی استان در تهیه برنامه‌های توسعه استانی همکاری نمایند و در این راستا خدمات حرفه‌ای و تخصصی برنامه‌ریزی و مدیریتی را به دستگاههای اجرایی استان عرضه کنند. سازمانهای استانی چشم و گوش نظام برنامه‌ریزی کشورند و باید توانمندی‌ها، مهارت‌ها و نظام‌های گرد‌آوری و تحلیل اطلاعات و طراحی وضع مطلوب و ابداع راهکارهای توسعه را در شرایط مختلف داشته باشند یا کسب کنند.