محمد محبی
در اصل ۹۹ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران آمده است: “شورای نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آرای عمومی و همه پرسی را برعهده دارد”. هم‌چنین اصل ۹۸ این قانون، تفسیر همه‌ی اصول قانون اساسی را هم از اختیارات شورای نگهبان خوانده است.
چند ماه قبل از انتخابات مجلس دهم در سال ۱۳۹۴، حسن روحانی، رئیس جمهور، در انتقاد از شیوه‌ی نظارت شورای نگهبان بر انتخابات، سخنان مهمی بیان کرد و تمام پایه‌های حقوقی نظارت استصوابی را زیر سوال برد؛ که متاسفانه بازتاب چندانی نداشت. در حالی که نظارت استصوابی، یکی از بغرنج‌ترین مسائل در عرصه‌ی دموکراسی در ایران کنونی است.
اما ریشه‌ی بحث نظارت استصوابی شورای نگهبان در کجاست؟
باید گفت که از سال ۱۳۵۸ که قانون اساسی با رفراندوم تصویب شد تا سال ۱۳۷۰، خبری از این نوع تفسیر از مفهوم نظارت نبود. شورای نگهبان در سال ۱۳۷۰ با یک تفسیر بسیار موسع از واژه‌ی نظارت در اصل ۹۹، به طور کلی قانون اساسی را زیر و زبر کرد و به انتخابات یکسره جوهره “انتصابات” داد. شورای نگهبان بر آن است که منظور از نظارت در اصل ۹۹، نظارت بر همه‌ی مراحل انتخابات است. نه فقط روز انتخابات. لذا بر تعیین صلاحیت کاندیداها هم باید نظارت کند.
از همه‌ی این‌ها تاسف بارتر، ادعای جدید اعضای شورای نگهبان است که می‌گویند نه تنها بر صلاحیت کاندیداها نظارت می‌کنند، بلکه نظارت بر نمایندگان مجلس هم بر عهده‌ی آن‌هاست که نام آن را هم گذاشته‌اند: “مراقبت از اعمال نمایندگان مجلس از طریق نظارت استصوابی تا احراز شود که آیا هم‌چنان صلاحیت ادامه نمایندگی را دارند یا نه”.
درست است که شورای نگهبان مفسر قانون اساسی است ولی دلیل نمی‌شود که به تفسیر آن ایرادی وارد نباشد! حتی اگر بپذیریم که نظارت در همه‌ی مراحل انتخابات است، اما نه تنها مراقبت از اعمال نمایندگان مجلس، بلکه بررسی صلاحیت کاندیداهای انتخابات مجلس نمی‌تواند یک کار نظارتی باشد؛ بلکه این کار اجرایی است چون دولت مجری انتخابات است. و از آن‌جا که برای بررسی صلاحیت، نیاز به استعلام درباره‌ی سوابق امنیتی و قضایی و آموزشی و شغلی و غیره کاندیداها است و اکثراً نهادهای دولتی می‌توانند به این استعلام‌ها پاسخ دهند، لذا نهاد اجرایی باید بررسی کند. اما نهاد اجرایی هم باید اصل را بر صلاحیت کاندیدا بگذارد؛ مگر این‌که مدرکی خلاف آن موجود باشد. اما اگر دولت به عنوان نهاد اجرایی، کسی را با بهانه‌های واهی رد صلاحیت کرد، در این‌جا نهاد نظارتی، یعنی شورای نگهبان، باید بررسی کند تا حقی از کسی ضایع نشود نه این‌که نهاد اجرایی کسی را تایید صلاحیت کند و بعد از آن نهاد نظارتی او را رد صلاحیت نماید.
طبق دو اصل طلایی فقهی یعنی اصل صحت و اصل برائت، در مبحث صلاحیت کاندیداها اصل بر صلاحیت افراد است؛ مگر این‌که با سند، خلاف آن اثبات شود. اما فقهای شورای نگهبان دقیقاً برخلاف اصول اسلامی می‌اندیشند و بر آن هستند که اصل بر عدم صلاحیت است و صلاحیت کاندیداها باید احراز شود. و این کار تا مرز تفتیش عقاید هم پیش می‌رود که زیبنده‌ی نظام نیست.
دوم: فلسفه‌ی شورای صیانت از قانون اساسی
پدیده‌ی صیانت از قانون اساسی به عنوان مهم‌ترین سند حقوقی هر کشوری و هم‌چنین نظارت بر انتخابات‌ها (نه نظارت بر نمایندگان مجالس) در کشورهای صاحب دموکراسی، امری عادی و حتی لازم است. جالب است بدانیم که همین شورای نگهبان در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، برگرفته از شورای قانون اساسی فرانسه است. شورای قانون اساسی فرانسه، حداقل ۹ عضو حقوقدان دارد که رئیس جمهور، رئیس مجلس ملی و رئیس مجلس سنا، هرکدام سه عضو آن را تعیین می‌کند. هم‌چنین هر رئیس جمهوری که دوره‌ی ریاستش پایان بیابد، به طور مادام العمر عضو این شورا می‌شود. از میان رئیس جمهورهای سابق، سه نفر در قید حیات هستند: ژاک شیراک، نیکولا سارکوزی و والری ژیسکاردستن؛ که از میان آن‌ها فقط ژیسکاردستن عضو این شوراست و شیراک و سارکوزی از عضویت انصراف داده‌اند.
اختیارات این شورا، نظارت بر روند انتخابات ریاست جمهوری، تفسیر قانون اساسی و تطبیق قوانین مجلس با قانون اساسی است. البته با این تفاوت که همانند ایران، همه‌ی مصوبات مجلس به شورا فرستاده نمی‌شوند؛ بلکه نهادها و افرادی خاص که در قانون مشخص کرده است، حق دارند تذکر داده و خواهان بررسی قانون مصوب مجلس در شورای قانون اساسی فرانسه شوند.
برخی شورای نگهبان در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران را، برگرفته از اصل دوم متمم قانون اساسی مشروطه، معروف به اصل تراز می‌دانند. اما قیاس درست نیست؛ چون فقهای مشمول اصل تراز، خود عضو پارلمان بودند و نهادی مستقل از پارلمان نبودند. در پیش نویس قانون اساسی جمهوری اسلامی که اصل ولایت فقیه در آن نبود، یک شورای نگهبان ۱۱ نفره پیش بینی شده بود که ۵ عضو آن مجتهد و با معرفی فقها و به انتخاب مجلس و ۶ عضو حقوقدان هم با معرفی رئیس جمهور و انتخاب مجلس تشکیل می‌شدند و اختیارات آن شبیه شورای قانون اساسی فرانسه بود. اما با تغییر اصول پیش نویس قانون اساسی در مجلس بررسی نهایی، شورای نگهبان ۱۲ نفره شد؛ شامل شش مجتهد که توسط ولی فقیه انتخاب و انتصاب می‌شوند و ۶ حقوقدان که با معرفی قوه‌ی قضاییه و رای مجلس انتخاب می‌گردند.
در میان اختیارات شورای نگهبان چالش برانگیزترین قسمت، نظارت بر انتخابات است.
نظارت در لغت به معنای “اعمال مراقبت بر اجرای امری” است. نظارت دو نوع است: “نظارت استطلاعی” و “نظارت استصوابی”.
نظارت استطلاعی، نظارتی است که در آن ناظر وظیفه‌اش فقط کسب اطلاع و گزارش آن است و حق هیچ گونه دخالت در روند کار را ندارد. و نظارت استصوابی، نظارتی است که در آن ناظر افزون بر کسب اطلاع، حق دخالت و صدور حکم و تاثیرگذاری بر روند کار را به صوابدید خود داراست.
نظارت شورای نگهبان بر انتخابات تا هنگام درگذشت بنیان گذار نظام، نظارت استطلاعی بود و این شورا در فرایند انتخابات بیش‌تر بر نقش نظارتی تاکید داشت. تایید و رد صلاحیت نامزدهای انتخابات بر عهده‌ی هیات‌های اجرایی انتخابات بود و شورای نگهبان تنها در صورت شکایت رد صلاحیت شدگان در هیات‌های اجرایی، به بررسی صلاحیت آن‌ها اقدام می‌کرد.
در اردی‌بهشت سال ۱۳۷۰، غلامرضا رضوانی از اعضای شورای نگهبان که از سوی همین شورا به عنوان رئیس هیات مرکزی نظارت بر انتخابات مجلس چهارم منصوب شده بود، نامه‌ای به شورای نگهبان نوشت و خواستار تفسیر اصل ۹۹ قانون اساسی شد.
آقای رضوانی در نامه‌ی خود با اشاره به این‌که با توجه به “کیفیت اجرا و نظارت بر انتخابات گاهی شائبه تداخل مطرح می‌گردد” از شورای نگهبان خواست به استناد اصل ۹۸ قانون اساسی که حق تفسیر قانون اساسی را از اختیارات انحصاری شورای نگهبان تعیین کرده “نظر تفسیری خود را در مورد مدلول اصل ۹۹ قانون اساسی” اعلام کند.
آیت الله محمدی گیلانی، دبیر وقت شورای نگهبان در پاسخ به این استفساریه اعلام کرد: “نظارت مذکور در اصل ۹۹ قانون اساسی استصوابی است و شامل تمام مراحل اجرایی انتخابات از جمله تایید و رد صلاحیت کاندیداها می‌شود”. به این ترتیب، برای اولین بار اصطلاح نظارت استصوابی، به ادبیات سیاسی و حقوقی ایران راه یافت.
شورای نگهبان در تفسیر نظارت استصوابی معتقد است که نظارت استصوابی، یک نظارت درون‌گرا است؛ یعنی در مواردی که نظارت به خود نهاد واگذار شده، آن نهاد در درون خودش عمل نظارت را انجام می‌دهد. هرچند خود شورای نگهبان به طور صریح این نظارت را تعریف نکرده است اما در واقع شورای نگهبان عقیده دارد نظارتش بر انتخابات یک نظارت درون‌‌گراست. به این معنی که یک سازمان در حال نظارت بر کار خودش است و به همین دلیل از نوع نظارت استصوابی است و این در حالی است که برگزاری انتخابات به عهده‌ی وزارت کشور است.
اولاً این تفسیر، برخلاف رویه حقوقی شورای نگهبان در ۱۱ سال قبل از آن بود و ثانیاً در مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی، نشانی از قصد و نیت قانون گذار از استصوابی بودن مفهوم نظارت در اصل ۹۹ نیست. ثالثاً نظارت استصوابی، محدودکننده‌ی آزادی انتخابات و اصل جمهوریت نظام است که با بقیه‌ی اصول قانون اساسی تضاد آشکار دارد. درست است که در اصل ۹۸، منحصراً تفسیر قانون اساسی بر عهده‌ی شورای نگهبان است. اما تفسیر یک متن حقوقی هم باید با رعایت همه‌ی جوانب حقوقی باشد و مغایرتی با خود متن اصلی و رویه نهاد مفسر و مقصود قانون گذار نداشته باشد. ای کاش رئیس جمهور وقت در زمان ارائه‌ی این تفسیر، اخطار قانون اساسی می‌داد تا این نظارت استصوابی تبدیل به رویه نمی‌شد. اما هنوز دیر نیست. هنوز هم می‌توان جلوی رویه‌های غلط را گرفت. به نظر می‌رسد ایجاد نهادی در ایران شبیه به “دادگاه قانون اساسی” همانند برخی کشورها، لازم باشد تا موارد نقض قانون اساسی به آن نهاد ارجاع شود. البته در اواخر دولت سید محمد خاتمی، لایحه‌ای برای تبیین اختیارات رئیس جمهوری ارائه شد که یک چنین دادگاهی در آن پیش بینی شده بود. اما شوربختانه به سد محکم شورای نگهبان خورد و رد شد.
سوم: نظارت استصوابی بعد از انتخابات
در چند سال اخیر، تفسیر شورای نگهبان از نظارت استصوابی، موسع‌تر هم شده است. اعضای شورای نگهبان یک حق جدید برای خود وضع کرده‌اند و آن حق، نظارت بر نمایندگان بعد از انتخاب است. بدین معنی که شورای نگهبان حق رد صلاحیت نماینده، بعد از انتخابات و حتی عضویت در پارلمان را هم داشته باشد. در آغازین روزهای سال ۱۳۹۵، مسئله‌ی رد صلاحیت مینو خالقی، نماینده‌ی منتخب مردم اصفهان مطرح شد و شورای نگهبان عملاً با خودرایی، نظر خود را تحمیل کرد. و اگر در آن موقع نقد اساسی و مقاومت عقلانی در مقابل قانون شکنی شورای نگهبان صورت می‌گرفت، چه بسا اعضای شورا به راحتی بحث‌های کنونی را مطرح نمی‌کردند.
اول از همه باید گفت که حتی اگر ایده‌ی نظارت استصوابی را هم بپذیریم، در آن صورت هم شورای نگهبان حق رد صلاحیت یک فرد منتخب مردم بعد از پایان رای گیری را ندارد. موعد اظهار نظر شورای نگهبان درباره‌ی صلاحیت داوطلبان نمایندگی کاملاً روشن و صریح است. (تبصره ۳ ماده‌ی ۵۳ قانون انتخابات مجلس). از متن قانون انتخابات مجلس چنین بر می‌آید که از لحظه‌ی شروع رای گیری، هیچ نهادی حق حذف هیچ یک از داوطلبان، از لیست کاندیداها را ندارد؛ مگر آن‌که خود داوطلب انصراف دهد. تازه همین انصراف هم بعد از بسته شدن صندوق‌ها امکان پذیر نیست؛ چه رسد بعد از انتخاب و استقرار در مجلس و ادای سوگند نمایندگی.
اظهار نظر درباره‌ی صلاحیت یک کاندیدا قبل از زمان رای گیری است و بعد از رای گیری، به ویژه بعد از پایان رای گیری و اعلام نتایج، اساساً اعلام رد صلاحیت کاندیدا، از لحاظ حقوقی، موضوعیتی ندارد. تعیین صلاحیت یک کاندیدا برای روز انتخابات است. برای بعد از انتخابات مکانیسم‌های دیگری برای منع نماینده منتخب فاقد صلاحیت از عضویت در مجلس وجود دارد. مثل رد اعتبارنامه‌ی نماینده منتخب و یا ابطال انتخابات و غیره.
گفتیم که طبق منطق حقوق اساسی ایران، شورای نگهبان فقط تا زمان شروع رای گیری، حق اظهارنظر درباره‌ی کاندیداها را دارد و بعد از آن هیچ حقی در این فقره ندارد. اما متاسفانه نه تتها این حق را بعد از شروع رای گیری که حتی بعد از شروع دوره‌ی نمایندگی هم برای خود قائل شده است. البته شورای نگهبان این بدعت خطرناک درباره‌ی اظهار نظر در باب صلاحیت کاندیداها از زمان شروع رای گیری را در کارنامه‌ی ۱۶ سال اخیر خود دارد. این شورا این بدعت را در سال ۱۳۸۰ انجام داد و خیلی‌ها در آن زمان، به راحتی از کنار آن گذشتند و متاسفانه به نظر نمی‌رسد کسی چندان آن را به خاطر داشته باشد. در ۲۲ خرداد سال ۱۳۸۰ و همزمان با انتخابات هشتمین دوره‌ی ریاست جمهوری ایران، در استان آذربایجان شرقی و برای یک کرسی خالی نمایندگی دوره‌ی سوم مجلس خبرگان رهبری، انتخابات میان دوره‌ای برگزار شد. دو کاندیدا در آن شرکت داشتند: یکی مجتهد جوان دکتر رضا الهامی کلوانق، (فرزند مرحوم آیت الله شیخ علی الهامی کلوانق و همشهری اینجانب) و دیگری آیت الله نجمی. در آن روز اصلاح طلبان در اوج قدرت و محبوبیت بودند. آقای خاتمی برای دومین بار کاندیدای ریاست جمهوری بود. و هرکسی که در تبریز و دیگر شهرهای استان رای‌اش آقای خاتمی بود، در انتخابات میان دوره‌ای خبرگان به آقای دکتر الهامی هم رای می‌داد. اما ناگهان از ساعت ۲ بعدازظهر، شورای نگهبان در وسط روز و در اوج ساعات رای گیری، اعلام کرد که صلاحیت اقای دکتر رضا الهامی را رد کرده است! آن موقع هیچ کدام از اصلاح طلبان اعتراضی نکردند. چون آقای خاتمی با درصد رای بیش‌تری برای بار دوم انتخاب شد و در اوج شادی این انتخاب، تضییع حقوق یک کاندیدای انتخابات میان دوره‌ای خبرگان، به چشم نیامد. از طرفی هم می‌توان گفت در انتخابات مجلس خبرگان، وزارت کشور تقریباً هیچ کاره است.
چهارم: تضاد اساسی “نظارت بر نمایندگان“ با روح قانون اساسی
ماجرای نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس شورای اسلامی که در روزهای اخیر به چالشی میان شواری نگهبان و نمایندگان مجلس دهم تبدیل شده، نخستین بار توسط رهبر جمهوری اسلامی مطرح شد. آیت الله خامنه‌ای، در سال ۱۳۸۹ در سخنانی گفت: “باید ساز و کار نظارتی در مجلس تعریف شود تا اگر کسی در مقام نمایندگی سوءاستفاده یا کوتاهی کرد، بتوان او را مواخذه کرد”.
به دنبال این سخنان عالی‌ترین مقام جمهوری اسلامی ایران، نمایندگان مجلس هشتم طرحی با عنوان “نظارت بر عملکرد نمایندگان” را تهیه کردند. طرحی پر بحث و چالشی که موافقت‌ها و مخالفت‌های گسترده‌ای را برانگیخت. علی مطهری از این طرح با عنوان “سند بردگی” یاد کرده و در آن زمان گفته بود: “سند بردگی خود را به دست خود امضا نکنیم؛ چرا که نماینده باید آزاد و سبک‌بال و مستقل باشد و بتواند راحت حرف خود را بزند”. از سوی دیگر احمدی بیغش، نماینده‌ی شازند در دوره‌ی هشتم مجلس شورای اسلامی در دفاع از این طرح گفته بود: “تصویب طرح نظارت مجلس بر رفتار نمایندگان، سند افتخار مجلس هشتم خواهد بود که در تاریخ ماندگار می‌شود و تاریخ از مجلس هشتم به نیکی یاد می‌کند”. و در نهایت این طرح تصویب شد.
پس از این فرآیند، و در ۶ سال گذشته، شورای نگهبان به دنبال یک راهکار حقوقی برای تبدیل کردن این نظارت به عنوان یک اهرم فشار در دست این شورا بر نهاد انتخابی مجلس می‌گشت. قطعاً قانون اساسی این اختیار را به شورای نگهبان نمی‌دهد اما ابلاغ سیاست‌های کلی نظام در امر انتخابات، مستمسکی برای اعضای شورای نگهبان در این مورد شده است. حدود یک ماه پیش، رهبری نظام، در اجرای بند یک اصل ۱۱۰ قانون اساسی، سیاست‌های کلی انتخابات را در ۱۸ بند به روسای قوای سه گانه و رئیس مجمع تشخیص مصلحت نظام ابلاغ کرد که در بند ۱۳ این سیاست‌ها، دامنه‌ی اختیارات شورای نگهبان به بعد از تایید نتیجه‌ی انتخابات نیز تسری داده شده است. در بند ۱۳ ابلاغیه چنین آمده است: “تعیین ساز و کار لازم برای حسن اجرای وظایف نمایندگی، رعایت قسم‌نامه، جلوگیری از سوءاستفاده‌ی مالی، اقتصادی و اخلاقی و انجام اقدامات لازم در صورت زوال یا کشف فقدان شرایط نمایندگی مجلس در منتخبان”.
به نظر می‌رسد این بند از ابلاغیه‌ی سیاست‌های کلی نظام درباره‌ی انتخابات، در تضاد کامل با روح قانون اساسی ایران باشد. طبیعی است که در هیچ اصل، از اصول قانون اساسی، چیزی تحت عنوان “نظارت بر عملکرد نمایندگان” وجود ندارد. حتی هیچ اصلی به طور تلویحی هم به چنین نظارتی اشاره ندارد. مکانیسم‌های نظارتی مجلس در داخل خود قوه‌ی مقننه موجود است. مثل اصل ۹۰ قانون اساسی که کمیسیونی به همین نام هم در مجلس وجود دارد. هرکس شکایتی از عملکرد قوا (از جمله خود قوه‌ی مقننه) داشته باشد، می‌تواند به این کمیسیون مراجعه و شکایت کند. از آن‌جایی که پارلمان، خانه‌ی ملت محسوب می‌شود و نمایندگان ملت برای نظارت بر قوای دیگر و قانون گذاری، انتخاب می‌شوند، لذا منطق حقوقی اقتضا می‌کند که این نمایندگان باید فارغ البال باشند و بابت اجرای وظایف نمایندگی، براساس اصول مختلف قانون اساسی، هیچ دغدغه و نگرانی نداشته باشند.
از: ماهنامه خط صلح