بخشنامه شماره ۵۱/۶۲۲۴ که توسط وزارت خزانهداری کل کشور ابلاغ شده، اجازه فروش و تهاتر ساختمانهای دولتیِ آسیبدیده از جنگ را صادر کرده است. تصمیمی که هدف آن تامین منابع مالی سریع، جهت بازسازی مناطق آسیبدیده از جنگ و جلوگیری از تحمیل هزینههای غیرضروری و غیراقتصادی برای تعمیر و نگهداری ابنیه آسیبدیده اعلام شده است. اقدامی که ظاهرا راهکاری برای تامین مالی سریع بازسازی است، اما در بطن خود لایههای پیچیدهای از فرصت، رانت و تهدیدهای اقتصادی را پنهان کرده است. به ویژه اینکه در شرایط اضطراری و غبارآلود جنگ، امکان یا حتی اراده لازم برای رصد دقیق روند این حجم از تهاتر وجود ندارد و این وضعیت میتواند این بخشنامه را به «تاراج قانونی اموال عمومی» در «پوشش بازسازی ساختمانهای آسیبدیده»، تبدیل کند.
تهاتر اموال آسیبدیده دولتی
بر اساس، بخشنامه شماره ۵۱/۶۲۲۴ که در تاریخ ۱۴۰۵/۰۱/۲۹ از سوی «رحمتالله اکرمی»، خزانهدار کل کشور ابلاغ شده است، به دستگاههای اجرایی اجازه داده شده که ساختمانهای دولتی آسیبدیده از جنگ که غیر قابل بازسازی بوده یا خسارتهای بالایی دیدهاند، تعیین تکلیف شوند.
هدف از اتخاذ این تصمیم، تأمین منابع مالی سریع، جهت بازسازی مناطق تحتتأثیر جنگ و همچنین جلوگیری از تحمیل هزینههای غیرضروری و غیراقتصادی برای تعمیر و نگهداری ابنیه آسیبدیده اعلام شده است.
طبق مفاد این بخشنامه، دستگاههای اجرایی مکلفند با بهرهگیری از ظرفیتهای قانونی فروش یا تهاتر این املاک و همچنین معاوضه ساختمانهای آسیبدیده با ساختمانهای بخش غیر دولتی، منابع حاصله را در راستای اهداف تعیینشده برای تابآوری زیرساختی و تامین نقدینگی ضروری به کار گیرند.
در ادبیات مالی دولت، تهاتر به معنای انتقال مالکیت داراییها برای تسویه بدهیها یا تامین منابع است. ابزاری که معمولا در شرایط کمبود نقدینگی بهعنوان راهکاری سریع و عملیاتی برای تامین منابع و نقدینگی استفاده میشود.
«حسنعلی منصور»، اقتصاددان در این باره به «ایرانوایر» میگوید که اگر این اموال، به صورت مزایده آزاد فروخته شوند، ایرادی ندارد زیرا ساختمانهای دولتی در برابر هزینههای خود، خدمات تولید نمیکنند اما نگرانی این است که همین تصمیم، بهانهای بشود برای انتقال داراییهای عمومی به خودیها آن هم در برابر قیمت غیر واقعی.
او در عین حال تاکید میکند که اینگونه فروشها در جمهوری اسلامی، معمولا برای همه خریداران باز نمیشود اما باید دید، چه میکنند.
حامد ذوالفقاری، فعال اقتصادی در ایران و مشاور امور مالی اما نگاهی متفاوت دارد. او میگوید: «دشمن در این جنگ، به مراکز مهم و زیرساختهای کشور حمله کرده، چرا دولت به جای تخصیص بودجه به بازسازی این زیرساختهای حکومتی، اقدام به فروش آنها کند، آن هم اموالی که طی سالها با نظر کارشناسان خبره در مکانهای استراتژیک و ارزشمند، جهت خدمات به مردم جانمایی و تاسیس شدهاند. او میپرسد که این مصوبه آیا این تفکر را تدوین نمینماید که دولت در وضعیت بلاتکلیف فعلی، تنها اقدام به تصویب مصوباتی میکند که یا بیاثر و مغفول بمانند یا سبب استفاده بعضی سودجویان نزدیک به صادرکنندگان همین بخشنامهها خواهد شد؟ آیا بهتر نیست کمی از شتاب خود در حراج بیتالمال کاسته و به جای آن، نقش خود را در تثبیت اقتصاد و ارزاق مردم پررنگتر کنید؟»
او با این توضیح که در لوایح بودجهای کشور، بودجه یا منابعی برای آسیبهای ناشی از جنگ و تحریم، تخصیص نیافته، معتقد است که طبق قانون، محل جبران خسارت میتواند صندوق ذخیره ارزی باشد.
او می گوید که مشخص نیست دولت با این تصمیم سعی در کوچکسازی خود را دارد یا افزایش درآمد اما در این تصمیم، افراد شاغل در این ادارات و وظایف آنها، در نظر گرفته نشده است که چطور کارمندان خود را باید به مراکز دیگر که با حداکثر ظرفیت و در ساختمان های غیربهینه، مشغول به خدمات هستند، منتقل کنند و اصولا تکلیف آنها چیست؟»
مزایا
صدور این بخشنامه را میتوان در امتداد برنامه مولدسازی داراییهای دولت قرار داد که هدف آن تبدیل اموال بلااستفاده به منابع مالی است. گزارشها نشان میدهد که دولت از این محل در سالهای گذشته دهها هزار میلیارد تومان، کسب درآمد کرده است.
تامین سریع نقدینگی در بحرانهای مالی را هم میتوان از مزایای اجرای این تصمیم در شرایط خاص طبقهبندی کرد چرا که در شرایط بحرانی مانند وضعیت جنگی، فروش یا تهاتر داراییها میتواند نسبت به روشهایی مانند افزایش مالیات یا استقراض، سریعتر منابع ایجاد کند.
کاهش هزینه نگهداری هم میتواند از مزایای اجرای این طرح باشد چرا که نگهداری ساختمانهای تخریبشده یا نیمهفعال یا حتی تخریب آنها برای ساخت مجدد، هزینهبر است و حذف آن می تواند از فشار بودجه ای بر دولت بکاهد.
از طرفی، تهاتر میتواند بدهیهای انباشته دولت به پیمانکاران بزرگ یا نهادهایی مانند سازمان تامین اجتماعی را بدون نیاز به پرداخت نقدی، کاهش دهد.
به علاوه، تهاتر مستقیم ملک با خدمات پیمانکاری و واگذاری ساختمانهای آسیبدیده به بخش خصوصی، بروکراسی مناقصات طولانی دولتی برای واگذاری بازسازی به شرکتهای پیمانی را حذف کرده و سرعت بازسازی زیرساختهای حیاتی (مانند مدارس و بیمارستانها) را بالا میبرد.
نقدها و نگرانیها
اصلیترین هشدار و نگرانی برخی تحلیلگران که در گزارش حاضر هم به نظر برخی از آنها اشاره شده است، تکرار تجربه مشابه خصوصیسازی در قالب واگذاری اموال دولتی برای تهاتر بدهیهای دولت است. بستری مناسب برای رانت و فساد نجومی که تجربه وقوع آنها در تاریخ جمهوری اسلامی و در اجرای طرحهای اینچنینی کم هم نبوده است. تجربه تلخ خصوصیسازی در نهایت به کارشناسیهای شبههناک و مزایدههای مسعلهدار به نفع سازمانها، بنیادها و نهادهای نظامی و امنیتی یا وابستگان به افراد ذینفوذ و نزدیکان به مقامهای سیاسی منتهی شد.
۱. خطر فروش زیر قیمت واقعی
تجربههای گذشته نشان داده که ارزشگذاری داراییها میتواند به صورت عمدی یا تحت شرایطی خاص، کمتر از قیمت واقعی انجام شود، بهویژه در شرایط جنگی و اضطرار و خصوصا اینکه ارزشگذاری ساختمانهای تخریبشده و آسیبدیده به دلیل ظاهر تخریب شده، پتانسیل ارزشگذاری پایینتر از قیمت واقعی را دارند.
به علاوه، در تهاتر، قیمتگذاری، دوطرفه است و نظارت بر آن بسیار دشوارتر از معاملات نقدی است. این موضوع میتواند منجر به بزرگنمایی صورت وضعیت پیمانکاران و کوچکنمایی ارزش ملک دولتی شود.
۲. رانت و خودیسازی
تهاتر به دلیل پیچیدگی در قیمتگذاری و نبود شفافیت کامل، بستر مناسبی برای رانت ایجاد میکند. شائبه واگذاری اموال و املاک به افراد خاص آن هم به چندین برابر زیر قیمت اصلی، موضوعی است که بارها در روندهای مختلفی مانند خصوصیسازی و مولدسازی شاهد آن بودهایم. چرا که این خطر وجود دارد که افراد یا نهادهای خاص با نفوذ در دستگاههای اجرایی، این اراضی و ابنیه را (که اغلب در نقاط استراتژیک شهری هستند) با قیمتهای بسیار پایین تصاحب کنند و پس از صلح یا بازسازی منطقه، سودهای نجومی به دست آورند.
۳. از دست رفتن داراییهای بلندمدت دولت
فروش داراییها برای حل مشکل کوتاهمدت نقدینگی، ممکن است در آینده هزینههای بیشتری به دولت تحمیل کند، خصوصاً اگر این املاک ارزش استراتژیک داشته باشند و در محلهای خاص شهری و به لحاظ موقعیت، مهم قرار داشته باشند.
۴. ناکارآمدی در حل مسائل ساختاری
سیاست فروش و تهاتر ساختمانهای دولتی آسیبدیده، در ذات خود یک ابزار اضطراری برای مدیریت بحران است؛ نه یک راهحل پایدار اقتصادی. چرا که دستیابی سریع به نقدینگی، بیشتر یک راهحل موقتی و مقطعی است. اگر کسری بودجه یا ضعف ساختاری اقتصاد اصلاح نشود، منابع حاصل بهسرعت مصرف شده و مشکل تکرار خواهد شد.
تاثیرات اقتصادی
دولت، اجرای طرح تهاتر املاک آسیبدیده را راهی برای «تامین نقدینگی ضروری» اعلام کرده است. اما اگر منابع حاصل از فروش این داراییها، صرف بودجه جاری یا مخارج کوتاهمدت شود، عملاً نوعی «ثروتفروشی برای هزینهکرد» رخ داده است. این کار نه تنها مولد نیست، بلکه با کاهش داراییهای ثابت دولت، ترازنامه ملی را در بلندمدت تضعیف میکند.
از طرفی، عرضه یکباره حجم زیادی از املاک دولتی (حتی آسیبدیده) در مناطق جنگی میتواند، قیمت زمین در آن مناطق را به شدت کاهش دهد. اگرچه کاهش قیمت در نگاه اول مطلوب به نظر میرسد، اما این به معنای بر هم خوردن تعادل بازار است. خصوصا برای ساکنان بومی که تنها داراییشان خانه آسیبدیدهشان است، به معنای نابودی سرمایه و ناتوانی در بازسازی شخصی خواهد بود.
به علاوه، ساختمانهای دولتی معمولاً کاربریهای اداری، آموزشی یا خدماتی دارند. فروش این املاک به بخش خصوصی معمولاً با شرط «تغییر کاربری» برای سودآور شدن و جذب مشتری، همراه است. این اتفاق علاوه بر اینکه مجددا باعث بر هم خوردن تعادل بازار املاک میشود میتواند سرانههای خدماتی شهرها را کاهش داده و در آینده، دولت را مجبور کند برای جایگزینی همان ساختمانها، هزینههایی چندین برابر انجام دهد.
این نگرانی اساسی نیز موجود است که تبدیل «زمین و ساختمان» به «پول نقد» در شرایط جنگی که ارزش داراییهای ثابت به شدت افت کرده، از نظر استراتژیک نوعی ارزانفروشی داراییهای ملی محسوب میشود. این وضعیت میتواند برای خریدار،سود هنگفت به همراه داشته باشد اما جبران آن در آینده برای دولتهای بعدی بسیار دشوار خواهد بود و در آینده برای استقرار ادارات و خدمات عمومی مجبور به اجارهنشینی یا خرید مجدد زمین به قیمتهای گزاف خواهد شد.
سوابق اجرای سیاستهای مشابه در ایران
این اولین بار نیست که دولت به سراغ فروش داراییهای دولتی برای دستیابی سریع به نقدینگی میرود.
در تهاتر بدهیها با داراییها در (دهه ۱۳۹۰)، دولت به دلیل مشکلات مالی و کمبود منابع، در مواردی، مطالبات شرکتها را با بدهیهای مالیاتی همان شرکتها یا بدهی این اشخاص حقوقی به نهادهای دولتی، تهاتر کرد .
طرح پر حاشیه مولدسازی اموال دولتی در سال ۱۴۰۱ با پیشنهاد علی خامنهای و توسط دولت سیزدهم اجرایی شد، فروش، تهاتر یا معاوضه املاک مازاد برای تأمین منابع یا تسویه بدهیها اعلام شد. منتقدین این سیاست، تشکیل هیات هفتنفره مولدسازی که از هرگونه پیگیری قضایی یا حتی انتقاد رسانهای مصون بودند را سرچشمه رانت و فساد در طرح مولدسازی دولت سیزدهم میدانستند. اینکه چرا باید مسوولان درگیر با آنچه مولدسازی داراییهای دولت نامیده شده از تصمیمات خود چنان احساس نگرانی و ناامنی کنند که برای خود محدوده امن قضایی تعریف کنند، خود شبههبرانگیز است.
واگذاری املاک برای تسویه بدهی نهادها و سازمانهایی مانند تامین اجتماعی در بودجه ۱۴۰۴ هم از موارد مشابه بوده است. بر اساس لایحه بودجه ۱۴۰۴ دولت مکلف شد که برخی اموال منقول و غیرمنقول و سهام خود را پس از ارزیابی و قیمتگذاری، بابت «تأدیه بدهی دولت به سازمان تأمین اجتماعی» به سازمان مذکور واگذار کند.
ارزیابی عملکرد این سیاستها نشان میدهد اگرچه در کوتاهمدت منابعی ایجاد شده، اما همواره انتقادهایی درباره شفافیت واگذاری، قیمتگذاری و کارایی آنها وجود داشته است.
به این ترتیب، سیاست فروش و تهاتر ساختمانهای دولتی آسیبدیده، در ذات خود یک ابزار اضطراری برای مدیریت بحران است؛ نه یک راهحل پایدار اقتصادی.
اگر این سیاست با شفافیت بالا، نظارت دقیق، و سازوکارهای قیمتگذاری مستقل اجرا نشود، احتمال دارد به جای بازسازی زیرساختها، به انتقال داراییهای عمومی با هزینهای کمتر از ارزش واقعی به اشخاص خاص، منجر شود.
خصوصا در شرایط حاضر که سایه جنگ و آتشبسی ناپایدار هم طعم اضطرار و فوریت به کارشناسیها، ارزشگذاریها و واگذاریها میدهد و فضای ناشفاف این واگذاریها را مهآلودتر و تاریکتر کرده و بستر لازم را برای سوءاستفاده نزدیکان حلقههای حکومتی و نظامی، فراهم میکند.
بنابراین شکلگیری گروههای ذینفوذ برای تصاحب ساختمانهای دولتی در مناطق خوشنام شهری (که دچار آسیب جزئی شدهاند) تحت عنوان «املاک غیر قابل بازسازی» در شرایط حاضر اصلا دور از تصور نیست.