بخش هایی از نوشته:
فساد اداری از جمله پدیدههای سازمانی است که روند توسعه‌ی کشورها را به طور چشمگیر با مشکل روبه رو می‌سازد و موجب شکل گیری مشکلات و بحرانهای اساسی در سراسر جامعه می‌شود. بر اساس آمار منتشره از سوی سازمان جهانی شفافیت، در سال ۲۰۱۵ ایران در رده‌ی ۱۳۰ دنیا قرار گرفته است. و این به معنای عمق فساد در سیستم بوروکراسی ایران است.
هدف اصلی این نوشتار، تحلیل جامعه شناختی پدیده‌ی فساد اداری در ایران می‌باشد. علاوه بر این هدف کلی، ریشه یابی و تشخیص علل و عوامل مؤثر در شکل گیری و گسترش فساد اداری، رابطه نظام اقتصادی-اجتماعی و سیاسی با فساد اداری، پیامدهای وجود و استمرار فساد اداری و سرانجام ارائه‌ی راهکارهای مناسب برای مقابله با این پدیده از اهداف جزئی این نوشتار به شمار میآیند.
ریشه‌ی فساد از فعل لاتین “Rumpere” به معنای شکستن است. بنابراین، در فساد چیزی میشکند یا نقض می‌شود. فساد در فرهنگ وبستر (Webster) به عنوان پاداشی نامشروع که برای وادار کردن فرد به تخلف از وظیفه‌ی تخصیص داده شده، آمده است. گونار میردال فساد را در معنای وسیع تری مورد مطالعه قرار می‌دهد. به نظر وی، فساد به تمام شکلهای گوناگون انحراف یا اعمال قدرت شخصی و استفاده‌ی نامشروع از مقام و موقعیت شغلی قابل اطلاق است.
در گذشته فساد اداری را ناشی از حرص سیری ناپذیر انسان میدانستند. برای مثال، فیلسوفان اسکولاستیک سدههای میانه، درباره‌ی فساد اداری اینگونه میاندیشیدند. فیلسوفان دوره‌ی روشنگری -جنبش فلسفی قرن هجدهم-، که ویژگی بارز آن عقلگرایی بود و نظریهپردازان دولت دموکراتیک در قرن نوزدهم، تعریف دقیقتری از فساد اداری ارائه کردند: “سواستفاده مقام اداری از وجوه عمومی به منظور افزایش درآمدش به طور غیرقانونی”.
نظریه‌ی فلاسفه‌ی اسکولاستیک که فساد اداری را ناشی از حرص سیریناپذیر انسان میداند، ناقص و نارساست؛ چراکه تاثیر شرایط نهادی مختلف را بر فساد اداری نادیده می‌گیرد و آن را امری فطری میپندارد. نظریه‌ی فیلسوفان دوره‌ی روشنگری گرچه دقیقتر است، اما هنوز محدود است؛ زیرا فساد اداری را تنها در شکل غیرقانونی آن در نظر گرفته و به شکلهای “قانونی” فساد اداری توجه نکرده است. برخی پژوهشگران امروزی فساد اداری را “سواستفاده از قدرت دولتی به خاطر نفع شخصی” تعریف کردهاند. در کل میتوان گفت: “فساد اداری عبارت است از مجموعه طرحها، تصمیمات، کارها، برخوردها و روابطی که در محیط اداره برخلاف خط مشی عمومی کشور و قوانین حاکم بر جریان امور اداری و اهداف و منافع جامعه به وقوع میپیوندد، و موجب تباهی منافع عمومی و مسخ و بیهودگی اداره می‌شود”. آن‌چه در تمامی این تعاریف مشترک است، نوعی هنجارشکنی و تخطی از هنجارهای اخلاقی و قانونی در عملکرد اداری و سازمانی است و از اینروست که فساد اداری و تعریف آن تابعی از هنجارهای مورد قبول در هر جامعه و فرهنگ آن می‌شود.
زمینههای تاریخی فساد اداری در ایران
نگاهی به ویژگی‌های ساختار اداری سنتی و محیط اجتماعی و سیاسی تاریخ معاصر ایران نشانگر مفاسد اداری بسیاری بوده است. حکومتهای فاسد و مستبد با سواستفادههای مالی، هر آن‌چه خواستند با ملت ایران کردند. شاید مهم‌ترین دلیل این باشد که حکومتگران به فکر توسعه‌ی ایران نبودند و عمدتاً دنبال منافع شخصی و باندی و خانوادگی خود بودند و هستند. در ایران مقام و مسئولیت، ثروت کلانی به همراه داشت و بسیاری از افراد با دادن رشوه، به مقامهای دولتی و حکومتی دست مییافتند و بدین ترتیب، مسیر فساد و بهره برداریهای انتفاعی را در جهت منافع شخصی پیمودند. برخی از ویژگی‌های ساختار اداری در مرحله‌ی نخست پیدایش و توسعه‌ی بوروکراسی مدرن ایران عبارتند از:
ـ وجود نظام خرید و فروش مشاغل و مقامات رسمی
ـ به مقاطعه دادن سازمانهای اداری در مقابل استفاده از درآمد آن‌ها
ـ به مقاطعه دادن عایدی اراضی کشاورزی دولتی یا درآمدهای مالیاتی آن‌ها (و مالیاتها -به طور کلی-، که پس از وصول آن‌ها سهم معینی به مرکز فرستاده میشد و بقیه متعلق به مقام اداری بود) به جای پرداخت حقوق رسمی و منظم به مقامات اداری
ـ جدا نبودن منابع مالی اداری و شخصی
ـ فقدان یک نظام منظم پرداخت حقوق و پاداش در بوروکراسی دولتی و به تعویق افتادن حقوق کارمندان بوروکراسی دولتی، افراد لشکری و پلیس در بسیاری موارد، حتی به مدت یک سال و یا بیش‌تر.
در چنین شرایطی، بیش‌تر احتمال دارد که مقام اداری مانند یک سوداگر رفتار کند. در این ساختار سنتی مقام اداری شغل خود را به عنوان یک منبع درآمد انحصاری که از طریق خرید یا به کمک نوعی رابطه‌ی سیاسی، خویشاوندی و یا شخصی به دست آورده است در نظر میگرفت و بنابراین، سعی میکرد در مدتی که این انحصار را در اختیار دارد حداکثر بهره برداری را از آن به عمل آورد.
در آن دوران به دلیل افزایش هزینه‌های دربار یا در مواقع قحطی و خشکسالی و یا برای پرداخت غرامتها و قرضهای خارجی، خرید و فروش مشاغل و مقامات اداری به یک منبع مهم درآمدهای فوری و ضروری دولت تبدیل شد. در بعضی مواقع این کار آن‌چنان توسعه یافت که مقامات را زود به زود، حتی سالی یک یا دوبار، عوض میکردند و مشاغل آنان را به افراد دیگری میدادند تا پول بیش‌تری به دست آورند. این گونه شیوههای استفاده از مشاغل و منابع درآمد بوروکراسی موجب میشد افرادی که شغلی به دست میآوردند سعی کنند در کوتاهترین زمان با استفاده از این موقعیت، اصل مبلغی را که پرداخته بودند به علاوه منافع آن به دست آورند.
آن‌چه مسلم است، این است که فساد اداری ویژگی نظام‌های استبدادی سنتی نیست و در بیش‌تر نظام‌های اقتدارگرا و دیکتاتوری و حتی در بعضی دموکراسی های صنعتی یافت می‌شود. با وجود این، شکلهای اداری، عمق و دامنه‌ی آن و مجاری و فنونی که از طریق آن‌ها اعمال می‌شود، تابع ویژگی‌های اساسی نظام سیاسی است. اما آن‌چه که با بررسی فساد اداری در نظام‌های سیاسی در ایران معاصر به دست می آید، این است که این پدیده، ریشه دارتر از این است که با تغییر نظام‌ها و حکومت‌ها، اصلاح شود.
فساد اداری به عنوان مانع توسعه
تردیدی وجود ندارد که ظهور فساد اداری قدمتی به درازی جامعه‌ی بشری دارد و رابطه‌ی آن با توسعه‌ی نظام سیاسی مستقیم است؛ تا جایی که پیدایش آن می‌تواند موجب اخلال در نظام سیاسی یک کشور شود. در یک نظام اداری فاسد، کارمندان از موقعیت انحصاری خود در ارائه‌ی خدمات بهره می‌گیرند، و با شغل خود به تجارت می‌پردازند که این امر علاوه بر آسیب زدن به توسعه، مانع رشد رقابت سالم و عدالت اجتماعی می‌شود. نظام اداری هر جامعه بازوی اجرایی نظام سیاسی آن جامعه است و عملکرد درست یا نادرست آن می‌تواند نظام سیاسی را تداوم بخشد یا از مشروعیت بیندازد. بنابراین توجه بنیادی به نظام اداری هر جامعه و آسیب شناسی دقیق آن (فساد اداری) می‌تواند کمک بزرگی به سیاستگذاران آن جامعه باشد که با تشخیص به موقع، بتوانند راه حل‌های لازم را بیندیشند.
فساد اداری، بیماری انکار‌ناپذیر همه‌ی حکومت‌ها است و تاریخ آن به قدمت پیدایش جوامع انسانی است. فساد اداری که بستر آن، نظام اداری کشور و اداره‌ی امور دولتی است، به عنوان معضلی، گریبانگیر بسیاری از جوامع توسعه یافته و در حال توسعه می‌باشد و با حرکت رو به جلوی جوامع، نمود بیش‌تری می‌یابد. نظام اداری عاری از فساد، زمینه‌ی دستیابی دولت‌ها به توسعه و بهره مند شدن از تاثیرات مثبت آن را با کاستن از هزینه‌های سربار و اضافی به جامعه، ممکن می‌سازد. تجربه‌های به دست آمده از کشورهای مختلف نشانگر آن است که فساد، امری پیچیده، پنهان و متنوع است و از این رو مبارزه با آن نیز باید مستمر، طولانی، منسجم و با برنامه ریزی دقیق و همه جانبه همراه باشد. درحقیقت، فساد در سطوح اداری و سایر بخش‌های جامعه مانند عفونت است که اگر به اندام و ساختار جامعه سرایت کند، اعضای آن را یک به یک فاسد کرده و از کار می‌اندازد و چه بسا گسترش این عفونت، کل پیکره‌ی جامعه را از بین ببرد. امروزه فساد اداری و مالی به یک معضل جهانی مبدل شده و دولت‌ها آگاهند که فساد باعث آسیب‌های بسیاری می‌شود و هیچ حد و مرزی هم نمی‌شناسد؛ همان طور که نتایج و پیامدهای آن نیز بنا بر نوع سازمان سیاسی و اقتصادی و سطح توسعه‌یافتگی، گوناگون است. در‌حالی که نظام اداری فاسد، با مصروف داشتن منابع مالی مختص به توسعه‌ی جامعه، به مثابه باتلاقی عمل می‌کند که منابع را در خودش فرو می‌برد.
فساد اداری عمدتاً در دو سطح قابل اشاره است: سطح اول، مفاسدی است که عمدتاً با نخبگان سیاسی سر و کار دارد و کارمندان عالی رتبه و مقامات ارشد دولت‌ها را مشغول خود می‌سازد و سطح دوم، میان کارمندان رده پایینی است که در این نوع مفاسد، رشوه‌های عمومی و کارسازی‌های غیرقانونی با بخش خصوصی و جامعه صورت می‌گیرد. بررسی‌های تجربی نشان می‌دهد که فساد اداری در رده‌های میانی و پایین نظام اداری تا حدود زیادی به میزان فساد در بین سیاستمداران و کارمندان عالی رتبه بستگی دارد. فساد اداری بنا به الگوهای رفتاری می‌تواند حسب مورد از ساختار ملی یا ساختار اجتماعی یا نگرش‌های فرهنگی مخرب و الگوهای رفتاری کارگزاران خدمات عمومی و ارباب رجوع نشأت گیرد و با تضییع انگیزه‌ها، موجب زیان‌های اقتصادی، با تضعیف نهادها موجب زیان‌های سیاسی و با توزیع مجدد ثروت و قدرت بین اغنیا و توانگران موجب زیان‌های اجتماعی گردد. فساد با نفی حق مالکیت، حاکمیت قانون و انگیزه‌های سرمایه‌گذاری، راه توسعه‌ی سیاسی و اقتصادی را مسدود می‌نماید.
تحمیل اثرات نامطلوب فساد اداری به جامعه و دولت موجب شده است تا کارشناسان علوم سیاسی، اجتماعی و اقتصادی در دهه‌های اخیر به پدیده‌ی تخلف اداری و ابداع روش‌های موثر و کم‌هزینه برای مقابله با آن توجه نشان دهند. تا جایی که نگرش منتسکیو در طرح تفکیک قوا، پیشگیری از فساد تلقی شود و کارکرد قانون اساسی به تقسیم قدرت توجه کرده و مانع سواستفاده از قدرت شود. فساد اداری به علت نقش و تاثیرات منفی زیادی که بر کارایی و اثربخشی نظام مدیریت اداری کشورها دارد، همواره مورد توجه دولت‌ها و نهادهای بین المللی، مانند برنامه‌ی عمران ملل متحد، سازمان همکاری و توسعه‌ی اقتصادی و برنامه شفاف و پاسخگویی بوده و هست. تلقی عمومی کشورها از مفهوم اداری، سواستفاده از امکانات دولتی به نفع اهداف شخصی است. از آن‌جا که فساد اداری موجب کاهش سرمایه گذاری و بهره وری آن، تقلیل سطح خدمات اجتماعی –به ویژه برای افراد فقیر و کم درآمد-، افزایش هزینه‌ی زندگی و قیمت‌ها، کاهش رشد اقتصادی و در نهایت افزایش بیش‌تر فساد می‌گردد، پر واضح است که چنان‌چه با این پدیده‌ی شوم مقابله نشود، امیدی به رشد و توسعه‌ی کشور و پیشرفت و رفاه شهروندان نخواهد بود. مبارزه با فساد هنگامی می‌تواند موفق باشد که به صورت برنامه ریزی شده انجام گیرد و از حمایت مردم و سطوح بالای حاکمیت نیز برخوردار باشد.
ریشه‌ها و علل شکل گیری فساد اداری
الف) ریشههای فرهنگی و اجتماعی
مهم‌ترین عامل بروز فساد اداری ریشههای فرهنگی و عقیدتی است؛ به گونهای که اگر ارزشها، هنجارها، عقاید و باورهای حاکم بر افراد اجتماع متکی بر ارزشهای مادیگرایانه، فردگرایانه و مصرفگرایانه باشد و ساختارهای اجتماعی از انسجام و کارکردهای لازم برخوردار نباشند، ناکارآمدی و ضعف نظام فرهنگی و اجتماعی را به دنبال داشته و پیامد آن، شکل گیری فساد در همه‌ی سطوح و لایههای اجتماع خواهد بود.
هر چه سطح اخلاقی عمومی بالاتر باشد، هزینه‌های روانی و اخلاقی فساد اداری بیش‌تر خواهد شد؛ چرا که فرد در اثر ارتکاب به عمل خلاف، رنج بیش‌تری متحمل می‌شود. از طرف دیگر هر چه سطح اخلاق کارمندی در محیط کار بالاتر باشد، خطر کشف، تنبیه و هزینه‌های حیثیتی آن افزایش می‌یابد، و شرمسازی مرتکبین فساد بیش‌تر خواهد شد.
در تمام کشورها، به ویژه کشورهای توسعه یافته، برای پست‌های اداری و سازمانی شرایط احراز معرفی می‌گردد که انتخاب و انتصاب افراد بر مبنای آن شرایط صورت می‌گیرد در محتوای شرایط احراز موقعیت‌های اداری و دولتی، بخشی به ویژگی‌های شخصیتی مدیر اختصاص داده شده است علت آن نیز به اهمیت و نقش ویژگی‌های شخص مدیران در رفتارهای سازمانی بر می‌گردد که از خود نشان می‌دهند.
ب) ریشههای اقتصادی
رکود اقتصادی، کاهش درآمدها، بیعدالتی، مادیگرایی، بیثباتی اقتصادی، تورم افسار گسیخته، عدم تناسب دخل و خرج ناشی از عدم عدالت اقتصادی، کاهش قدرت خرید مردم و توزیع نامناسب درآمدها در جامعه، از عوامل مهم اقتصادی است که زمینههای بروز سواستفادههای مالی و تخلفات اداری را فراهم می‌سازد.
عوامل تسهیل کننده که عمدتاً عوامل سیاسی و عوامل اداری هستند به شرح زیر هستند:
عوامل سیاسی: عدم استقلال کامل قوه‌ی قضاییه، نفوذ قوه‌ی مجریه بر آن و بر دستگاههای نظارتی و بازرسی، فشار گروههای ذینفوذ در داخل و خارج سازمان، فساد سیاستمداران عالیرتبه، جوسازی و غوغاسالاری، توصیه برای در امان ماندن مدیران متخلف از مجازات، و سرانجام، عدم آگاهی مردم از حقوق سیاسی خود در برابر قانون از عوامل سیاسی تسهیل کننده‌ی تخلفات است.
عوامل اداری: تشکیلات و ساختار اداری غیرکارآمد، حجیم و نامتناسب با اهداف و وظایف، پیچیدگی قوانین، مقررات و تعدد بخشنامهها و دستورالعملهای اداری، مدیران غیر موثر، فقدان نظام شایسته سالاری، وجود تبعیضات در زمینههای استخدام، انتصاب و ارتقای افراد، نارسایی در نظام حقوق و دستمزد، نظام پاداش و تنبیه و به ویژه نظام نظارت و ارزشیابی، ترجیح اهداف گروهی به اهداف سازمان و مانند آن، از عوامل اداری تسهیل کننده‌ی تخلفات میباشند.
ریشه‌ها و عوامل یاد شده، موجب ایجاد عارضههایی در نظام اداری می‌گردد که به اشکال گوناگون جلوه گر می‌شود؛ از جمله: کاهش رضایت شغلی، کاهش انگیزش کارکنان، جمود شخصیت، روحیه‌ی محافظه کاری و سرخوردگی در بین کارکنان، کاهش خلاقیت و نوآوری، کاهش سرعت در انجام امور، تمرکز غیرمنطقی بر انضباط اداری، رقابت ناسالم، و ایجاد جو بدبینی و بیاعتمادی در سازمان. علل و عوامل مذکور همراه عوارض آن‌ها موجبات تخلفات اداری را فراهم میسازند که در نهایت منجر به فساد اداری می‌شود.
پیامدهای شکل گیری و استمرار فساد اداری
همانگونه که فساد معلول عوامل متعدد و گستردهای است، آثار و نتایج ناشی از آن در جامعه نیز بسیار پراکنده است. فساد هم‌چون غدهای سرطانی است که آسیب‌های بسیاری را بر جامعه و کشور وارد می‌سازد. فساد قبل از هر چیزی توسعه را در کشور مختل می‌کند. زیرا فساد، مانع ثبات سیاسی ـ اقتصادی و پیوستگی اجتماعی و نیز توسعه‌ی اقتصادی کشور (از طریق تخریب رقابت سالم در بازار) می‌شود. وجود فساد و استمرار آن موجب کاهش اعتبار اجتماعی و حیثیت نظام اداری، از دست رفتن اعتماد و احترام مردم نسبت به نهادهای حکومتی و دستگاههای اداری و هم‌چنین منجر به ایجاد و افزایش بیگانگی و فاصله بین حکومتگران و توده‌ی مردم می‌شود. تدوام پدیده‌ی فساد در جامعه باعث سود بردن بخش‌های ثروتمندتر از آن می‌گردد که نتیجه‌ی آن، بر دوش کشیدن ضرر و زیان این پدیده توسط اقشار فقیرتر و ضعیف جامعه است. علاوه بر این، به وجود آمدن ریسک تخلف در سازمان، آسیب رساندن به فرایند توسعه‌ی منابع انسانی، کمرنگ شدن کنترلهای درونی و تشدید کنترلهای بیرونی در سازمان، کمرنگ شدن فضایل اخلاقی و ایجاد ارزشهای منفی در سازمان، تقدم منافع فردی بر منافع جمعی، و کاهش کیفیت کارها در کلیه‌ی سطوح از پیامدهای این پدیده به شمار میروند. نهایت این‌که زمانی که فساد اداری گسترش یافته و تحمل می‌شود جو اخلاقی خاصی شکل می‌گیرد که در آن تخلف از هنجارهای ابتدایی اخلاقی به صورت هنجاری پذیرفته شده، درمیآید. از سوی دیگر، امکان سواستفاده از شغل و مقام اداری “در چارچوب قانون” و به دست آوردن امتیازات و منافع خصوصی بر اساس ـ به اصطلاح ـ “قانونی”، باعث می‌شود که مقامات اداری از هرگونه مجازاتی احساس مصونیت و اطمینان کرده و مطمئن شوند که داشتن پول و ارتباطات با گروههای متنفذ، آن‌ها را از احتمال گرفتاری و مجازات به وسیله‌ی قانون نجات خواهد داد. پیامدها و تبعات ناشی از این احساس مصونیت، کاهش احترام به قانون اساسی، کاهش فرصتهای سالم پیشرفت برای افراد، موسسات و سازمانها و سرانجام رشد سیر قهقرایی جامعه و خنثی کردن و توقف حرکت توسعه و پیشرفت چرخهای جامعه خواهد بود. و هرکدام از این موارد می تواند به تنهایی موتور توسعه‌ی یک کشور را از کار بیندازد.
منابع:
۱- قادری، مهدی، فساد اداری در ایران؛ تحلیلی جامعه شناختی، ماهنامه‌ی معرفت، شماره‌ی ۱۳۸، خرداد ۱۳۸۸
۲- صالحی، جواد، فساد اداری؛ مفهوم، علل و آثار آن، وبسایت کانون سردفتران و دفتریاران
۳- شفافیت بین‌المللی: ایران در رتبه‌ی ۱۳۰ فساد قرار دارد، وبسایت رادیو فردا، ۷ بهمن ماه ۱۳۹۴
از: ماهنامه صلح
