اگر از هواداران تحریم انتخابات بپرسید، انتخابات ریاست جمهوری پیش رو هیچ اثری بر روی سیاست خارجی ایران ندارد و هر کس رئیس‌جمهور شود، کشور به همان سمتی خواهد رفت که رهبر بخواهد. اما اگر از هواداران جمهوری اسلامی یا طرفداران شرکت در انتخابات بپرسید، این‌که چه کسی رئیس‌جمهور شود، در تعیین مسیر سیاست خارجی ایران، تاثیری بسیار معنادار دارد.

مشخصا از میان شش نامزد حاضر در انتخابات پیش‌رو، دست‌کم مواضع علنی یک نامزد در مقایسه با دیگران در موضوعاتی مانند ارتباط با غرب و به ویژه رابطه با آمریکا، برجام، خروج از فهرست سیاه اف‌ای‌تی‌اف و حل مساله انزوای اقتصادی ایران در سطح جهانی، نظراتی به نسبت متفاوت با دیگران دارد. مسعود پزشکیان مدعی است که جناحی کاملا مخالف با اصولگرایان حاکم را نمایندگی می‌کند.

این در حالی است که در آستانه انتخابات قبلی، علی خامنه‌ای به صراحت گفت که سیاست خارجی جمهوری اسلامی ایران در «نهادهای بالادستی» تعیین می‌شود و کار وزارت خارجه در دولت، تنها اجرای این سیاست‌هاست نه تصمیم‌گیری درباره آن‌ها. او این اظهارات را در پاسخ به محمدجواد ظریف، وزیر خارجه پیشین گفته بود که از میزان مداخله سپاه پاسداران در سیاست خارجی ناراضی بود.

در نهایت حق با کیست؟ آیا آن‌طور که مخالفان جمهوری اسلامی می‌گویند، رئیس‌جمهور در ساختار سیاسی جمهوری اسلامی، اختیارات کافی برای انجام تغییرات معنادار در سیاست خارجی ندارد؟ یا این‌که چه کسی در خیابان پاستور سکان اداره دولت را در دست داشته باشد و چه کسی وزیر خارجه باشد، برای سیاست خارجی ایران بسیار مهم است؟ قانون در این زمینه چه می‌گوید و ساختار نهادینه شده جمهوری اسلامی در ارتباط با سیاست خارجی چگونه است؟

سیاست خارجی ایران را چه کسی تعیین می‌کند؟

نخستین پرسش کلیدی این است که اصولا چه کسی سیاست خارجی ایران را تعیین می‌کند و چگونه مخالفان این سیاست خارجی می‌توانند آن‌ را تغییر دهند؟ جمهوری اسلامی، یک نظام سیاسی انقلابی است که در چهار دهه گذشته به غرب‌ستیزی و سیاست خارجی تهاجمی روی آورده و مخالفان این رویکرد می‌گویند که این سیاست به کشور آسیب‌هایی جدی زده است. آیا تغییر این جهت‌گیری در اختیار رئیس‌جمهور است؟

یکی از مهم‌ترین موضوعات در ارتباط با سیاست خارجی فعلی ایران این است که جهت‌گیری کلی آن پیش از هرچیز در قانون اساسی جمهوری اسلامی تعیین شده است. در فصل دهم قانون اساسی، اصول ۱۵۲ تا ۱۵۵ به سیاست خارجی اختصاص دارند و در این اصول خط‌‌‌‌‌ مشی کلی نظام جمهوری اسلامی در سطح بین‌المللی ترسیم شده است. علاوه بر این بخش، چندین اصل دیگر قانون اساسی نیز به شکل مستقیم یا غیرمستقیم، مبانی مهم سیاست خارجی را تعیین کرده‌اند.

از جمله این اصول کلی «نفی هرگونه سلطه‌جویی و سلطه‌پذیری»، «دفاع از حقوق همه مسلمانان»، «خودداری از دخالت در امور کشورهای دیگر» و «عدم تعهد در برابر قدرت‌های سلطه‌گر» است.

اما نگاهی به سیاست خارجی ۴۵ ساله جمهوری اسلامی نشان می‌دهد که در موارد بسیاری تک تک این اصول کلیدی زیر پا گذاشته شده‌اند. در واقع به رغم این‌که قانون اساسی تصویری تجدیدنظر طلب و انقلابی از نقش ایران در سطح بین‌المللی ارائه می‌کند، اما متن قانون آنقدر به واژگانی تفسیر برانگیز و قابل تغییر متکی است که می‌توان گفت تا اندازه‌ای دست و پای سیاست‌گذاران جمهوری اسلامی برای ایجاد تغییرات اساسی باز گذاشته شده است.

به همین دلیل است که مثلا در سال ۱۳۹۴، ایران در برجام پای توافقی را امضا کرد که در یک سوی آن «قدرت‌های سلطه‌گر» ایستاده بودند و در سوی دیگر، ایران پذیرفت که برخلاف قوانین بین‌المللی موجود متعهد شود برنامه هسته‌ای کوچکتری داشته باشد. در آن زمان گفته شد که این توافق با موافقت و حمایت شخص علی خامنه‌ای به دست آمده و اگر او مخالفت می‌کرد، هرگز ایران چنین قراردادی را امضا نمی‌کرد.

برجام یکی از ده‌ها نمونه‌ای است که تصمیمات کلیدی و اساسی سیاست خارجی، نه به دولت یا مجلس یا حتی نهادهایی مانند شورای عالی امنیت ملی یا سپاه پاسداران انقلاب اسلامی، بلکه به شخص رهبر منسوب شده است. به همین دلیل نیز منتقدان جمهوری اسلامی می‌گویند که رئیس‌جمهور شدن کسی مانند حسن روحانی در مقایسه با مثلا ابراهیم رئیسی یا سعید جلیلی، لزوما در امضای برجام نقشی نداشته، بلکه تصمیم اصلی جای دیگری گرفته شده است.

بخشی از موقعیت و نفوذ شخص آیت‌الله خامنه‌ای بر سیاست خارجی ایران، در نتیجه اختیاراتی است که قانون در زیر مجموعه وظایف رهبر تعیین کرده است. او علاوه بر اختیارات مستقیمی که در این زمینه دارد، ابزارهای بیشماری نیز برای اعمال نظر دارد؛ از جمله اختیاراتش برای انتخابات اعضای «نهادهای بالادستی» و کنترل این نهادها – مانند شورای عالی امنیت ملی، شورای نگهبان و قوه قضائیه – و اعمال نظر از طریق این نهادها.

او همچنین کنترل مستقیم رادیو و تلویزیون انحصاری ایران (صدا و سیما) و روزنامه‌های اطلاعات و کیهان را نیز در دست دارد. علاوه بر این رسانه‌ها، ده‌ها نهاد دیگر حکومتی و غیرحکومتی نیز وجود دارند که به شکل مستقیم زیر نظر رهبر اداره می‌شوند و با منابع مالی قابل توجه به شکل گسترده‌ای در تلاشند تا بر افکار عمومی اثر بگذارند و نظرات آقای خامنه‌ای را تبلیغ کنند؛ از آن‌جمله سازمان‌ فرهنگ و ارتباطات اسلامی، شورای عالی انقلاب فرهنگی، شورای عالی فضای مجازی، شورای سیاست‌گذاری ائمه جمعه، سازمان تبلیغات اسلامی، کمیته امداد و بنیاد مستضعفان.

علاوه بر این‌ها، سیاست خارجی یکی از مهم‌ترین دغدغه‌های شخص آیت‌الله خامنه‌ای نیز محسوب می‌شود و او در سخنرانی‌هایش، عموما حجمی قابل توجه را به مسائل مرتبط با سیاست بین‌الملل و تحولات فرامرزی در خاورمیانه و باقی نقاط دنیا اختصاص می‌دهد. او رویکردی به شدت استعمارستیز دارد که آن را در قالب یک گفتمان عمیقا ضدغربی (به ویژه ضد آمریکایی و ضد انگلیسی) در طی بیش از سه دهه حضور در راس قدرت، پیش برده است.

اتفاقا دقیقا همین بخش از نظرات خامنه‌ای است که مخالفانی جدی نیز چه در درون ساختار جمهوری اسلامی و چه در میان منتقدان خارج از حاکمیت دارد. منتقدان می‌گویند که خامنه‌ای در موضع ضداستعماری و غرب‌ستیزی، یک سیاستمدار بسیار رادیکال است و مفاهیمی مانند «منافع ملی» یا خواسته‌هایی مانند رفاه اقتصادی در برابر تمایلات ایدئولوژیک او از اولویت بسیار پایین‌تری برخوردارند.

نقش رئیس‌جمهور در تعیین سیاست خارجی چیست؟

اما به رغم این‌که خامنه‌ای نظرات بسیار روشنی در ارتباط با سیاست خارجی دارد و این نظرات را با جدیت و سخت‌گیری اجرا می‌کند، کماکان سیاست خارجی یکی از موضوعات بحث در تمامی انتخابات ریاست جمهوری است و نامزدها در ارتباط با بخش‌هایی مهم از سیاست خارجی ایران در مناظره‌های تلویزیونی با هم جدل می‌کنند. اگر همه چیز را خامنه‌ای تعیین می‌کند، حرف حساب نامزدها چیست؟

پاسخ بخشی از این پرسش، در پیچیدگی‌های منحصر به فرد ساختار قدرت در جمهوری اسلامی و نهادهای گوناگون و گاه موازی در مدل حکومتداری فعلی نهفته است. در این ساختار، علاوه بر رهبر که به شکل رسمی، نفر اول مملکت است و به شکل غیررسمی، در بسیاری از امور مداخله دارد، رئیس‌جمهور نیز عملا دومین چهره اصلی حکومت در سلسله مراتب قدرت محسوب می‌شود. برخلاف آن‌چه برخی مخالفان می‌گویند، چنین موقعیتی، فرصت و امکانات بسیاری در اختیار رئیس‌جمهور قرار می‌دهد تا ایده‌هایش را دنبال کند.

به عنوان مثال فعالیت‌های دیپلماتیک رسمی، چه در سطح نهاد ریاست جمهوری و چه در وزارت خارجه که بدنه اصلی پیشبرد سیاست خارجی است، بخش مهمی از وظ‍ایف رئیس‌جمهور است. علاوه بر این موضع رئیس‌جمهور در برابر تحریم‌ها، می‌تواند در سیاست‌ها و تصمیماتش اثر بگذارد و در پی این سیاست‌ها، تحریم‌ها کمتر یا بیشتر شوند.

و از همه این‌ها مهم‌تر، کسی که رئیس‌جمهور است، میکروفنی طلایی برای دیپلماسی عمومی در اختیار دارد که می‌تواند از آن استفاده کند و ظرف یک شب موقعیت و جایگاه بین‌المللی ایران را دگرگون کند.

کمابیش از ابتدای دوران رهبری علی خامنه‌ای، تمامی روسای جمهوری ایران از این میکروفن طلایی برای پیشبرد ایده‌های خود استفاده کرده‌اند. اگرچه این ایده‌ها هرگز با اصول بنیادین سیاست خارجی مورد نظر خامنه‌ای در تضاد نبودند، اما لزوما همواره در مسیر پیشبرد اولویت‌های خامنه‌ای نیز نبودند.

به عنوان مثال، اکبر هاشمی رفسنجانی در دوران ریاست جمهوری خود، پیگیر سیاست تنش‌زدایی بود که در آن، مذاکره با قدرت‌های اروپایی و بازگرداندن سفرای کشورهایی مانند بریتانیا، آلمان و فرانسه و به تهران، اهمیت بسیار بالایی داشت. نظریه «گفت‌وگوی تمدن‌ها» در دوران خاتمی یکی دیگر از نمونه‌هایی بود که در آن نه تنها از غرب‌ستیزی ضد استعماری مورد نظر خامنه‌ای خبری نبود، بلکه ابتکار عملی برای پایان دادن به انزوای کشور و بهبود روابط با غرب توصیف می‌شد.

وقتی در سال ۱۳۸۴، محمود احمدی نژاد به عنوان رئیس‌جمهور همسو و همفکر خامنه‌ای به قدرت رسید نیز، مسیر سیاست خارجی ایران نه فقط به سوی هدفی که رهبر به دنبالش بود، بلکه در جاده‌ای که احمدی‌نژاد نیز می‌پسندید پی گرفته شد. نزدیکی او به رهبران چپ‌گرای آمریکای لاتین – به ویژه رابطه شخصی‌اش با هوگو چاوز در ونزوئلا – از جمله سیاست‌هایی بودند که اعتبارشان بیشتر به پای رئیس‌جمهور نوشته شدند تا رهبر.

همچنین بازتاب خیره‌کننده حضور محمود احمدی‌نژاد در یک کنفرانس نه چندان مهم به نام «جهان بدون صهیونیسم» در همان سال ۸۴، نشان داد که تا چه اندازه، رفتارها و اظهارنظرهای رئیس‌جمهور می‌تواند به انزوای بیشتر ایران در سطح بین‌المللی بیانجامد. در همان دوران هشت ساله ریاست جمهوری احمدی‌نژاد بود که مذاکرات هسته‌ای بی‌نتیجه ماند و ایران با سخت‌گیرانه‌ترین قطعنامه‌های تحریمی شورای امنیت روبه‌رو شد.

در واقع حسن روحانی نیز که در سال ۹۲ به قدرت رسید، از ابزارهایی که موقعیت ریاست‌جمهوری در اختیارش قرار داده بود استفاده کرد تا بر افکار عمومی اثر بگذارد و به این باور شکل بدهد که سیاست خارجی دولت او با دولت‌ قبلی «متفاوت» است و این دولت به دنبال پایان دادن به مناقشه هسته‌ای است. علاوه بر این، روحانی با مذاکره و چانه‌زنی با خامنه‌ای و همفکرانش موفق شد تا کنترل پرونده‌ هسته‌ای را از شورای عالی امنیت ملی به وزارت خارجه ببرد و سپس با تعیین منابع کافی انسانی و مالی برای توافق هسته‌ای، زمینه شکل‌گیری برجام را فراهم کند.

در عین حال در همان دوران روحانی روشن شد که بین برجام مورد نظر دولت او و برجام تایید شده از سوی خامنه‌ای، تفاوت‌هایی وجود دارد. او که در عرصه بین‌المللی از خود چهره‌ای «میانه‌رو» در مقابل چهره «رادیکال» خامنه‌ای و فرماندهان سپاه خلق کرده بود، در پایین کشیدن فتیله غرب‌ستیزی و ضربه‌زدن به منافع اروپا و آمریکا و متحدانش در خاورمیانه، به موفقیتی دست پیدا نکرد.

به بیان ساده‌تر، اگرچه رئیس‌جمهور نقشی بسیار پررنگ در چگونگی اجرا و حتی گاهی تغییر اولویت‌های سیاست خارجی بازی می‌کند، اما تغییر بنیادین جهت‌گیری سیاست خارجی (reorientation) ایران، مشخصا در دست او نیست و اصولا در ساختار فعلی با حضور خامنه‌ای و قدرت استثنایی او و نهادهای زیردستش، چنین تغییری از او بر نمی‌آید.

اما رئیس‌جمهور کماکان ابزارهایی مهم برای چگونگی اجرای سیاست خارجی مورد نظر خامنه‌ای یا «نهادهای بالادستی» در اختیار دارد و دستش برای انتخاب ابتکار‌عمل‌های دیپلماتیک، در محدوده طیفی از گزینه‌هایی که چه بسا برخی‌شان با هم تفاوت‌هایی مهم دارند، باز است.

علاوه بر این، مقام ریاست جمهوری و نهادهای وابسته‌ به دولت، در ساختار فعلی از قدرتی برخوردار هستند که در صورت وجود اختلاف نظرهایی اساسی بین رئیس دولت و رهبر، لزوما خامنه‌ای نمی‌تواند به همه آن‌چه باور دارد، به آن شکلی که ایده‌آل اوست، دست پیدا کند. چه بسا به همین دلیل نیز دیگر نهادهای تحت کنترل خامنه‌ای – به ویژه شورای نگهبان – به پاسدارانی تبدیل شده‌اند که به سختی در تلاشند پای کسانی که با خامنه‌ای هم نظر نیستند به پاستور نرسد.