داود غلام آزاد

شهرنشینی، تحرکِ مکانی و طرحِ دوبارهٔ دموکراتیکِ «مسئلهٔ ملی» در ایران

یافته‌های تجربی، نتیجه‌گیری‌های سیاسی و پیشنهادی برای قانون اساسی

چکیده

این جستار می‌پرسد که ایرانِ دموکراتیک چگونه می‌تواند انسان‌هایی با زبان‌ها، فرهنگ‌ها و خاستگاه‌های گوناگون را با حقوقِ برابر از نظرِ سیاسی سازمان دهد. نقطهٔ عزیمتِ آن درصدهای قومیِ مناقشه‌برانگیز نیست، بلکه تحولِ اجتماعیِ خودِ کشور است. ایران در فاصلهٔ چند نسل از جامعه‌ای عمدتاً روستایی به جامعه‌ای عمدتاً شهری تبدیل شده است: در سال ۱۹۵۰ کمی بیش از یک‌چهارم جمعیت در شهرها زندگی می‌کرد و در سال ۲۰۱۶ نزدیک به سه‌چهارم. میلیون‌ها نفر درونِ کشور مهاجرت کرده‌اند، بیش از همه از استان‌های پیرامونیِ فقیرتر به منطقهٔ کلان‌شهریِ تهران و پیرامونش. مناطقِ کردنشین هم همین روندِ شهرنشینی را از سر گذرانده‌اند. بسیاری از استان‌ها از نظرِ زبانی آمیخته‌اند، و نظرسنجی‌ها نشان می‌دهند که اکثریتِ بزرگی از پاسخ‌دهندگان هم‌زمان خواهانِ حفظِ یک زبانِ میانجیِ مشترک و آموزش به زبانِ مادری‌اند.

این جستار با احتیاطِ روش‌شناختی از این یافته‌ها نتیجه نمی‌گیرد که ایران سراسر از نظرِ قومی آمیخته است. نتیجه‌ای که می‌گیرد این است که تعلقِ زبانی و فرهنگی، سرزمینِ سکونتِ تاریخی و محلِ زندگیِ واقعی روزبه‌روز بیشتر از هم فاصله می‌گیرند. همین امر این اصل را زیرِ سؤال می‌برد که هر قومی سرزمینی از آنِ خود دارد. زیرا هر جا سرزمینی به یک گروهِ قومیِ معین واگذار شود، همهٔ کسانِ دیگری که در آن زندگی می‌کنند در محلِ زندگیِ خودشان بیگانه می‌شوند. وضعیتِ آنان به «مسئلهٔ ملی»ِ تازه‌ای بدل می‌شود، این بار درونِ خودِ آن منطقه. درگیری‌های میانِ کردها و آذربایجانی‌ها در نقده و ارومیه نشان می‌دهد که این خطر فرضی صِرف نیست. این جستار ماندگاریِ اندیشهٔ قومی‌سرزمینی را با نتیجهٔ واپس‌ماندگیِ نسبیِ عادات اجتماعی توضیح می‌دهد. در برابرِ آن، نوعی حقِ تعیینِ سرنوشتِ فرهنگی را بی‌آنکه به حاکمیتِ قومی بر سرزمین بینجامد پیش می‌کشد، و آن را بر تاریخِ قانون اساسی در ایران و بر تجربه‌های سوئیس، بلژیک و استونی استوار می‌کند. در پایان، پیشنهادی برای قانون اساسی در قالبِ اصل‌هایی مدون ارائه می‌شود که می‌تواند مبنایی برای بحث در مجلسِ مؤسسانِ آینده باشد.

درآمد

آیندهٔ سیاسیِ ایران تنها مسئلهٔ دموکراتیزاسیون، حکومتِ قانون و نمایندگیِ سیاسی نیست. ایران هم‌زمان با این پرسش روبه‌روست که همبودِ مشترکی با جمعیتی که از نظرِ زبانی، فرهنگی، دینی و قومی گوناگون است، چگونه می‌تواند از نظرِ سیاسی سازمان یابد. این پرسش را معمولاً «مسئلهٔ ملی» می‌نامند. و معمولاً آن را چنان طرح می‌کنند که گویی مسئله این است که کدام قوم حق دارد کدام سرزمین را از آنِ خود بداند.

این جستار پرسش را به گونه‌ای دیگر طرح می‌کند. نخست می‌پرسد صورت‌بندی‌هایی که انسان‌ها در ایران با یکدیگر می‌سازند، در نسل‌های اخیر چگونه دگرگون شده‌اند. منظور از صورت‌بندی‌ها شبکه‌هایی از نیازمندی‌های متقابل و وابستگی‌های برآمده از آن‌هاست که انسان‌ها در آن‌ها با هم زندگی می‌کنند. تنها از پاسخ به این پرسش است که جستار نتیجه‌گیری‌های سیاسی را بیرون می‌کشد. بخشِ نخست یافته‌های تجربی را عرضه می‌کند. بخشِ دوم از آن‌ها نتیجه‌گیری‌های سیاسی را می‌پرورد. بخشِ سوم این نتیجه‌گیری‌ها را در پیشنهادی برای قانون اساسی جمع‌بندی می‌کند.

بخشِ نخست: یافته‌های تجربی

۱. «مسئلهٔ ملی» در شرایطِ اجتماعیِ دگرگون‌شده

از جملهٔ گروه‌های بزرگ‌ترِ جمعیتِ ایران می‌توان از فارس‌ها، آذربایجانی‌ها، کردها، لرها، گیلک‌ها و مازندرانی‌ها، عرب‌ها، بلوچ‌ها و ترکمن‌ها نام برد. افزون بر این‌ها جماعت‌های کوچک‌تری هم هستند، مانند ارمنی‌ها، آشوری‌ها، تالش‌ها و دیگران.

اما یک محدودیتِ مهمِ روش‌شناختی این است که هیچ آمارِ رسمیِ تازه، فراگیر و به‌طورِ قابلِ اعتماد مقایسه‌پذیری دربارهٔ ترکیبِ قومیِ جمعیتِ ایران در دست نیست. سرشماری‌ها نه تعلقِ قومی را ثبت می‌کنند و نه زبانِ مادری را. آنچه می‌دانیم از نظرسنجی‌ها و برآوردها می‌آید، و این‌ها با هم فاصلهٔ زیادی دارند. برای نمونه، برآوردهایی که یک گزارشِ رسمیِ بریتانیا در سال ۲۰۲۵ دربارهٔ جمعیتِ کرد گرد آورده، از هفت تا پانزده میلیون نفر را در بر می‌گیرد، یعنی از حدودِ هشت تا هفده درصدِ جمعیت. در مقابل، یک نظرسنجیِ بزرگِ اینترنتی در سال ۲۰۲۲ با نزدیک به ۱۷ هزار پاسخ‌دهنده این توزیع را برای زبان‌هایی که در خانه صحبت می‌شوند به دست داد: حدودِ ۶۳ درصد فارسی، کمی کمتر از ۱۳ درصد ترکیِ آذربایجانی، شش و نیم درصد لری، کمی کمتر از ۶ درصد کردی و کمی کمتر از ۲ درصد عربی. باقی‌مانده به زبان‌های دیگر تعلق داشت. اینکه سهمِ زبانِ کردی در این‌جا به‌مراتب کمتر از برآوردهاست، احتمالاً تا اندازه‌ای به این دلیل است که بسیاری از کردها در شهرهای بزرگ در خانه فارسی حرف می‌زنند. چنین ارقامی هم فقط تقریبی‌اند. این نظرسنجی تنها دیدگاهِ بزرگسالانِ باسواد را بازتاب می‌دهد، و کسانی که به اینترنت دسترسی ندارند در آن کمتر حضور دارند، هرچند نتایج وزن‌دهی شده‌اند.

این ناروشنیِ آماری برای استدلالِ این جستار تنها یک کمبود نیست. به مشکلی بنیادی اشاره دارد: یک نظمِ سیاسی نباید بر درصدهای قومی‌ای تکیه کند که دقیق به نظر می‌رسند ولی پایهٔ تجربی‌شان نامطمئن است. هر نظمی که حقوقِ سیاسی را بر حسبِ گروه‌های قومی تقسیم کند، ناچار است اول آدم‌ها را بشمارد و دسته‌بندی کند. و با این کار همان مرزهایی را میانِ گروه‌ها سفت‌وسخت می‌کند که قرار بود فقط توصیفشان کند.

بنابراین پرسشِ تعیین‌کننده این نیست که کدام قوم چه سهمی از کدام سرزمین دارد. پرسش این است: یک دولتِ دموکراتیک چگونه می‌تواند انسان‌هایی با تعلق‌های ملی، قومی، زبانی و فرهنگیِ گوناگون را با حقوقِ برابر از نظرِ سیاسی سازمان دهد؟ به این ترتیب، نگاه از نسبت‌دادنِ سرزمین‌ها به گروه‌های قومی به سازمان‌دهیِ دموکراتیکِ شهروندانی گوناگون منتقل می‌شود.

۲. نقطهٔ عزیمتِ تجربی: شهرنشینیِ ایران

برای چنین طرحِ دوباره‌ای از «مسئلهٔ ملی»، پیش از هر چیز دگرگونیِ جمعیتیِ ایران اهمیت دارد. ایران در فاصلهٔ چند نسل گذاری ژرف را از جامعه‌ای عمدتاً روستایی به جامعه‌ای عمدتاً شهری از سر گذرانده است. بنا بر داده‌های سازمانِ ملل، در سال ۱۹۵۰ حدودِ ۲۷ درصدِ جمعیتِ ایران در شهرها زندگی می‌کرد. در آستانهٔ هزارهٔ نو این رقم به کمی کمتر از دوسوم، یعنی حدودِ ۶۴ درصد، رسیده بود. سرشماریِ سال ۲۰۱۱ (۱۳۹۰) کمی بیش از ۷۱ درصد را نشان داد. سرشماریِ سال ۲۰۱۶ (۱۳۹۵) حدودِ ۵۹٫۱۵ میلیون شهرنشین را از جمعیتِ کلِ ۷۹٫۹۳ میلیون نفری گزارش می‌کند، یعنی حدودِ ۷۴ درصد. نسبتِ شهر و روستا در طولِ عمرِ یک انسان تقریباً وارونه شده است.

شهرنشینی بسیار بیش از جابه‌جاییِ عددیِ جمعیت از روستا به شهر است. با زندگیِ مشترک در شهرها شبکه‌های اجتماعیِ تازه‌ای شکل می‌گیرد، همراه با شکل‌های تازه‌ای از دادوستدِ اقتصادی و فرهنگی و تحرکی در میانِ مردم که پیش‌تر ناشناخته بود. آدم‌ها روزبه‌روز بیشتر از پیوندهای سنتی با زادگاهشان جدا می‌شوند، بی‌آنکه به همین دلیل تعلقِ فرهنگی یا زبانیِ خود را کنار بگذارند. به این ترتیب خاستگاه و محلِ زندگیِ کنونی هر چه بیشتر از هم فاصله می‌گیرند.

آنچه زمانی بیشتر یکپارچه به نظر می‌رسید، یعنی تعلقِ قومی، عرصهٔ زندگیِ اجتماعی و سرزمین، در شرایطِ شهرنشینی به جنبه‌هایی متمایز از زندگیِ اجتماعی بدل می‌شود که بر هم هم‌پوشانی دارند. درست همین هم‌پوشانی است که نتیجه گرفتنِ مستقیمِ تعلقِ سیاسی و فرمانرواییِ سرزمینی از تعلقِ قومی را روزبه‌روز مسئله‌دارتر می‌کند. به بیانِ کوتاه، شهرنشینی پایهٔ جمعیتیِ پخشایشِ اجتماعی و مکانیِ فزایندهٔ جمعیت است. اینکه دقیقاً چه چیزی از این مفهوم منظور است و چه چیزی نیست، در ادامه جداگانه روشن می‌شود.

۳. شهرنشینی و مهاجرتِ درونی

با این همه، شهرنشینی را نباید با رشدِ صرفِ شهرها یکی گرفت. در ایران این روند پیوندِ تنگاتنگی با مهاجرت در درونِ کشور داشت. اصلاحاتِ ارضیِ دههٔ ۱۳۴۰، نوسازیِ اقتصادی، صنعتی‌شدن و تمرکزِ فرصت‌های شغلی، مدرسه و دانشگاه در شهرها، از نیمهٔ دومِ سدهٔ بیستم به این سو موج‌های گستردهٔ مهاجرت را به راه انداخت. پس از انقلاب، جنگ با عراق، درگیری‌های مسلحانه در مناطقِ مرزی و در سال‌های اخیر خشکسالی و کم‌آبی، که بسیاری از روستاها را از امکانِ ادامهٔ زندگی محروم می‌کنند، هم به این عوامل افزوده شد.

سرشماری‌ها اجازه می‌دهند ابعادِ این جابه‌جایی‌ها را برآورد کنیم. میانِ سال‌های ۲۰۰۶ و ۲۰۱۱ (۱۳۸۵ تا ۱۳۹۰) کمی بیش از ۵٫۵ میلیون نفر محلِ زندگیِ خود را تغییر دادند، و میانِ ۲۰۱۱ و ۲۰۱۶ (۱۳۹۰ تا ۱۳۹۵) کمی کمتر از ۴٫۳ میلیون نفر. آنچه در این میان چشمگیر است، جهتِ مهاجرت است. در دورهٔ اخیر تنها حدودِ ۱۵ درصدِ مهاجرت‌ها از روستا به شهر بود، اما حدودِ ۶۸ درصد از شهر به شهر. پس مهاجرت از روستا به شهر شهرنشینی را آغاز کرد، و امروز ایران جامعه‌ای است که جمعیتش بیش از همه میانِ شهرها جابه‌جا می‌شود. مهاجران عمدتاً جوان‌اند، بیشترشان میانِ ۲۰ تا ۳۴ سال، و از میانگین تحصیل‌کرده‌ترند: بیش از ۹۴ درصدِ آنان باسوادند، در مقایسه با کمی بیش از ۸۷ درصد از کسانی که مهاجرت نکرده‌اند.

مهم‌ترین مقصد، منطقهٔ کلان‌شهریِ تهران است. تنها میانِ سال‌های ۲۰۱۱ و ۲۰۱۶ (۱۳۹۰ تا ۱۳۹۵) بیش از نیم میلیون نفر به استانِ تهران و بیش از ۲۰۰ هزار نفر به استانِ همسایهٔ آن، البرز با شهرِ کرج، رفتند. خاستگاهِ مهاجران بیش از همه استان‌های پیرامونی است، و درست همان استان‌هایی که بیشترِ ساکنانشان کرد، لر، آذربایجانی، عرب و بلوچ‌اند. بالاترین نرخ‌های مهاجرفرستی از آنِ لرستان، چهارمحال و بختیاری، ایلام، همدان، کرمانشاه، خراسانِ شمالی، خوزستان، اردبیل و سیستان و بلوچستان بود. آذربایجانِ شرقی و غربی هم بر اثرِ مهاجرت جمعیت از دست دادند.

دگرگونیِ خودِ منطقهٔ کلان‌شهریِ تهران نیز به همان اندازه گویاست. میانِ سال‌های ۱۹۷۶ و ۲۰۱۶ (۱۳۵۵ تا ۱۳۹۵) شهرِ تهران تقریباً دو برابر شد، اما پیرامونش بیش از هشت برابر. سهمِ خودِ شهر از جمعیتِ این منطقهٔ کلان‌شهری از حدودِ ۸۵ درصد به ۵۴ درصد کاهش یافت. پس تهران تنها نمونه‌ای از شهرنشینی نیست. نمونه‌ای است از شکل‌گیریِ یک عرصهٔ زندگیِ کلان‌شهری که در آن انسان‌هایی با خاستگاه‌های منطقه‌ای و زبانیِ گوناگون با هم زندگی می‌کنند، با هم کار می‌کنند و با هم ازدواج می‌کنند.

این‌جاست که پیوندی آشکار می‌شود که برای «مسئلهٔ ملی» اساسی است: خاستگاهِ یک انسان و محلِ زندگیِ کنونی‌اش دیگر ضرورتاً یکی نیستند. معنای این سخن آن نیست که تعلق‌های قومی از میان می‌روند. معنایش این است که تعلقِ قومی و تعلقِ سرزمینی را باید از هم تمیز داد.

۴. تحرکِ مکانی و از میان رفتنِ نسبت‌های سرزمینیِ یک‌به‌یک

پیامدِ این روند را می‌توان به صورتِ فاصله گرفتنِ روزافزونِ سه گونه تعلق از یکدیگر توصیف کرد: تعلقِ قومی و فرهنگی، سرزمینِ سکونتِ تاریخیِ گروهِ خود، و محلِ کنونیِ زندگی و سکونت. در جامعه‌ای عمدتاً روستایی، این سه می‌توانند تا حدِ زیادی بر هم منطبق باشند. آدم همان‌جا زندگی می‌کند که نیاکانش زندگی می‌کردند، در میانِ کسانی با همان زبان و همان خاستگاه. اما در جامعه‌ای به‌شدت شهری و پرتحرک دیگر لازم نیست چنین باشد. یک کرد می‌تواند در منطقه‌ای کردنشین زندگی کند، اما به همان اندازه در تهران، کرج، مشهد یا اصفهان. یک آذربایجانی می‌تواند بیرون از سرزمینِ سکونتِ تاریخیِ آذربایجانی‌ها در شمال‌غربِ کشور زندگی کند. یک فارس می‌تواند در شهری کردنشین ساکن باشد.

شیوهٔ اندیشه‌ای که این جستار بر آن تکیه دارد، کمک می‌کند بفهمیم در این روند بر خودِ انسان‌ها چه می‌گذرد. کسی که از روستا به شهر می‌رود، در زنجیره‌هایی درازتر و فشرده‌تر از نیازمندی‌های متقابل درگیر می‌شود. او اکنون به کارفرمایان، اداره‌ها، صاحب‌خانه‌ها، کاسب‌ها، معلم‌ها و همکارانی نیاز دارد که از گوشه‌های کاملاً دیگری از کشور آمده‌اند و اغلب به زبانِ مادریِ دیگری حرف می‌زنند. به این ترتیب توازنِ «ما» و «من» در او تغییر می‌کند. منظور نسبتِ میانِ آن چیزی است که انسان به‌عنوانِ «من» تجربه می‌کند و آنچه به‌عنوانِ «ما» تجربه می‌کند. هر انسانی هم‌زمان به چند «گروهِ ما» تعلق دارد که گویی لایه‌لایه روی هم قرار گرفته‌اند: خانواده، منطقهٔ زادگاه، محله، شغل، جماعتِ دینی و کشور به‌عنوانِ یک کل. در جهانِ روستایی بسیاری از این لایه‌ها بر هم منطبق‌اند. در شهر از هم جدا می‌شوند و لایه‌های تازه‌ای هم به آن‌ها افزوده می‌شود. کردی که در تهران زندگی می‌کند، کرد می‌ماند. اما هم‌زمان تهرانی است، کارمند است، همسایه است و پدرِ بچه‌هایی است که با فارسی به‌عنوانِ زبانِ میانجی بزرگ می‌شوند.

از این‌جا تمایزِ جامعه‌شناختیِ مهمی نتیجه می‌شود. تعلقِ قومی ویژگی‌ای نیست که به یک سرزمین چسبیده باشد. نوعی «هویتِ ما» است که در روابطِ انسان‌ها با یکدیگر شکل می‌گیرد و همراه با همین روابط دگرگون می‌شود. در مقابل، سرزمین یک فضای سیاسی و اداری است. این دو می‌توانند با هم هم‌پوشانی داشته باشند، اما لازم نیست بر هم منطبق باشند. درست همین تمایز است که برای نظمِ سیاسی اهمیت پیدا می‌کند، به‌محضِ آنکه بخواهند فرمانرواییِ سیاسی بر سرزمین را از تعلقِ قومی نتیجه بگیرند.

۵. مناطقِ کردنشین به‌عنوانِ نمونه

شهرنشینی تنها تهران و کلان‌شهرهای بزرگ را در بر نمی‌گیرد. مناطقِ کردنشین هم دگرگونی‌های ژرفی را در ساختارِ اجتماعیِ خود تجربه کرده‌اند. پژوهشی دربارهٔ شهرِ سقز نشان می‌دهد که جمعیتِ شهریِ آن از انقلاب به این سو سالانه حدودِ ۴٫۳ درصد رشد کرده، و جمعیتِ روستایی تنها حدودِ ۱٫۳ درصد. این پژوهش مهم‌ترین علت‌ها را مهاجرت از روستا، جنگ با عراق و درگیری‌های مسلحانه در منطقه می‌داند. این شهر در سال ۲۰۱۱ (۱۳۹۰) حدودِ ۱۴۷ هزار نفر جمعیت داشت. سنندج، کرمانشاه، مهاباد و بوکان هم تحولاتِ مشابهی از سر گذرانده‌اند. در همان حال، استان‌های کرمانشاه و ایلام از جملهٔ استان‌هایی‌اند که بیشترین مهاجرت را به دیگر نقاطِ کشور دارند.

پراکندگیِ مکانیِ جمعیتِ کرد هم به یک سرزمینِ سکونتِ پیوسته محدود نمی‌شود. از همان دورهٔ صفوی، خانواده‌های کرد در شمارِ زیاد به مرزهای شمال‌شرقیِ قلمروِ صفوی کوچانده شدند: در زمانِ شاه اسماعیلِ یکم حدودِ ۴ هزار خانوار، و در زمانِ شاه عباسِ یکم بنا بر روایت‌های گوناگون ۱۵ تا ۴۰ هزار خانوار. فرزندانِ آنان تا امروز در خراسانِ شمالی، در پیرامونِ قوچان، شیروان و بجنورد، بیش از هزار کیلومتر دور از مهاباد زندگی می‌کنند و به کرمانجی حرف می‌زنند. آنان در استانِ خود در کنارِ همسایگانی فارسی‌زبان، ترک‌زبان و ترکمن‌زبان زندگی می‌کنند.

حتی درونِ مناطقِ کردنشین هم جمعیت به هیچ روی یکدست نیست. کردهای ایران به گویش‌های گوناگونی حرف می‌زنند، از جمله سورانی، کرمانجی، کلهری، لکی و گورانی، و برخی پیروِ اسلامِ سنی‌اند، برخی پیروِ اسلامِ شیعه و برخی پیروِ آیینِ اهلِ حق. در کرمانشاه و ایلام بیشترِ کردها شیعه‌اند و در شمال بیشترشان سنی. در آذربایجانِ غربی، کردها و آذربایجانی‌ها، ارمنی‌ها و آشوری‌ها در همان شهرها کنارِ هم زندگی می‌کنند.

پس نمونهٔ کردها هم نشان می‌دهد که باید میانِ یک جماعتِ قومی و فرهنگی و تمرکزِ سرزمینی فرق گذاشت. این نکته برای استدلالِ سیاسی اهمیتِ زیادی دارد. اگر جماعتی فرهنگی در مکان‌های پراکنده زندگی کند، حقِ تعیینِ سرنوشتِ سیاسی و فرهنگی‌اش را نمی‌توان با تصورِ یک سرزمینِ واحد و از نظرِ قومی یکدست یکی گرفت. حقی که فقط در «کردستان» معتبر باشد، به کارِ کردِ ساکنِ تهران یا قوچان نمی‌آید.

۶. مناطقِ آمیخته و «مسئلهٔ ملی»ِ دوم

اینکه ادعاهای قومی‌سرزمینی در مناطقِ آمیخته کشمکش‌های تازه‌ای پدید می‌آورند، فرضی صِرف نیست. می‌توان آن را در تاریخِ خودِ ایران دید. در اواخرِ فروردینِ ۱۳۵۸ (آوریل ۱۹۷۹)، چند هفته پس از انقلاب، در نقدهٔ آذربایجانِ غربی درگیری‌های خونینی میانِ کردها و آذربایجانی‌ها رخ داد. پژوهش‌ها نشان داده‌اند که قدرتِ دولتیِ تازه آگاهانه از این تنش‌ها بهره برد تا دو گروه را در برابرِ هم قرار دهد.

در پایانِ اسفندِ ۱۴۰۳ و آغازِ فروردینِ ۱۴۰۴ (مارس ۲۰۲۵) الگویی مشابه در ارومیه، مرکزِ همان استان، تکرار شد. پس از آنکه حدودِ ۱۵۰ هزار کرد جشنِ نوروز را برگزار کرده بودند، شرکت‌کنندگانِ یک مراسمِ عزاداریِ مذهبی شعارهایی مانندِ «ارومیه مالِ ترک‌هاست» سر دادند و پلاکاردهایی با پیام‌های آشکارا کردستیزانه با خود حمل کردند. مقام‌ها ۲۲ نفر را بازداشت کردند و، طبقِ معمول، تنش‌ها را به گردنِ «تجزیه‌طلبان» و بیگانگان انداختند. پاسخِ جامعهٔ مدنی درخورِ توجه بود. سازمان‌های حقوقِ بشریِ کرد و آذربایجانی مشترکاً این گردهمایی را محکوم کردند و اعلام کردند که ارومیه شهرِ مردمان و فرهنگ‌های گوناگون است و به همهٔ ساکنانش تعلق دارد: به آذربایجانی‌ها، کردها، ارمنی‌ها و آشوری‌ها.

در این دو رویداد تمامِ موضوعِ این جستار نهفته است. اگر منطقه‌ای آمیخته به‌عنوانِ سرزمینِ یک گروهِ قومیِ معین ادعا شود، چه از سوی کردها و چه از سوی آذربایجانی‌ها، اعضای گروهِ دیگر در محلِ زندگیِ خودشان بیگانه می‌شوند. بیانیهٔ سازمان‌های حقوقِ بشری بدیلِ دموکراتیک را نشان می‌دهد: شهر از آنِ یک قوم نیست، از آنِ همهٔ کسانی است که در آن زندگی می‌کنند.

۷. خواستِ خودِ مردمِ ایران

در شرایطِ دیکتاتوری، اینکه مردمِ ایران خودشان دربارهٔ این پرسش‌ها چه فکر می‌کنند، فقط به‌طورِ تقریبی قابلِ سنجش است. گسترده‌ترین داده‌های موجود از نظرسنجی‌های بزرگ و وزن‌دهی‌شدهٔ اینترنتیِ یک گروهِ پژوهشیِ مستقل می‌آید. این نظرسنجی‌ها بیشتر به بزرگسالانِ باسوادی دسترسی دارند که به اینترنت راه دارند، و از این رو باید با احتیاط خوانده شوند. با این همه نتایجشان گویاست، زیرا نشان می‌دهند که بیشترِ پاسخ‌دهندگان تقابل‌هایی را که «مسئلهٔ ملی» معمولاً گردِ آن‌ها می‌چرخد، اصلاً تقابل تجربه نمی‌کنند.

در نظرسنجیِ سال ۲۰۲۲ (۱۴۰۰)، حدودِ ۸۵ درصدِ پاسخ‌دهندگان موافق بودند که فارسی زبانِ رسمی و میانجیِ مشترکِ کشور باشد. در همان حال ۶۵ درصد موافق بودند که در مدرسه‌ها در کنارِ فارسی، زبانِ مادریِ بچه‌ها هم آموزش داده شود. تنها ۱۹ درصد با این امر مخالف بودند. پس بیشترِ پاسخ‌دهندگان زبانِ مشترک و پاسداشتِ زبانِ مادری را نه در تضاد با هم، بلکه مکملِ یکدیگر می‌دانند.

دربارهٔ ساختارِ دولت هم وضع به همین منوال است. ۳۷ درصد خواهانِ دولتِ بسیطِ (تک‌ساختِ) متمرکز بودند، ۱۵ درصد خواهانِ دولتِ بسیطِ غیرمتمرکز و ۱۲ درصد خواهانِ دولتِ فدرال. ۳۰ درصد تصمیمی نگرفته بودند. تنها ۶ درصد از جدایی و استقلالِ گروهِ قومیِ خود پشتیبانی کردند. در نظرسنجیِ سال ۲۰۲۴ (۱۴۰۳) با بیش از ۷۷ هزار شرکت‌کننده، در سطحِ کشور حدودِ ۱۵ درصد ساختاری فدرال را ترجیح دادند. اما در استانِ کردستان این رقم ۳۷ درصد بود، و در آذربایجانِ غربی و سیستان و بلوچستان هر کدام ۲۴ درصد.

این ارقام دو نکته را نشان می‌دهند. نشان می‌دهند که جدایی حتی در میانِ اعضای گروه‌های قومیِ محروم تنها خواستِ اقلیتی کوچک است. و نشان می‌دهند که خواستِ خودگردانیِ بیشتر درست در جاهایی نیرومندتر است که محرومیت با شدتِ بیشتری تجربه می‌شود. یک نظمِ دموکراتیک باید حقِ هر دو را ادا کند: هم انسجامِ همبودِ مشترک را و هم خواستِ مشروعِ خودگردانی را.

۸. از مشاهدهٔ جمعیتی به نتیجه‌گیریِ سیاسی

این‌جا استدلال باید از نظرِ روش‌شناختی دقیق بماند. آمار ثابت نمی‌کند که ایرانِ امروز سراسر از نظرِ قومی آمیخته است. داده‌های تازهٔ مناسب برای چنین ادعایی در دست نیست. رقم‌های قابلِ اعتمادِ سراسری دربارهٔ ازدواج میانِ اعضای گروه‌های قومیِ گوناگون هم وجود ندارد. پژوهش‌های منطقه‌ای تنها نشان می‌دهند که سنِ ازدواج، انتخابِ آزادانهٔ همسر و شکل‌های خانواده در گروه‌های گوناگون در طولِ نسل‌ها به هم نزدیک می‌شوند، هرچند تفاوت‌ها همچنان باقی‌اند.

اما یافته‌ها پنج نکته را ثابت می‌کنند: شهرنشینی‌ای به‌غایت شتابان؛ مهاجرتی گسترده که امروز بیش از همه از شهر به شهر است؛ رشدِ فضاهای کلان‌شهری که انسان‌هایی از همهٔ نقاطِ کشور در آن‌ها با هم زندگی می‌کنند؛ گوناگونیِ زبانی و مذهبی حتی درونِ سرزمین‌های سکونتِ تک‌تکِ گروه‌های قومی؛ و زندگیِ جماعت‌های قومی بیرون از سرزمین‌های سکونتِ تاریخی‌شان.

پس مفهوم‌های این جستار باید دقیق تعریف شوند. پخشایشِ اجتماعی در این‌جا به معنای آمیختگیِ قومیِ اندازه‌گیری‌شده نیست. این مفهوم به پراکندگیِ مکانیِ روزافزونِ جمعیت و درهم‌تنیدگیِ متقابلِ فزاینده‌اش در فراسوی مرزهای خاستگاه اشاره دارد، آن‌گونه که داده‌های شهرنشینی و مهاجرت آن را نمایان می‌کنند. به بیانِ دقیق: شهرنشینی و مهاجرتِ درونیِ فزاینده، روزبه‌روز دشوارتر می‌کنند که تعلقِ قومی یا زبانی و محلِ زندگیِ کنونی را مقوله‌هایی منطبق بر هم بدانیم.

این یافته‌ها آن‌گاه اجازهٔ یک نتیجه‌گیریِ جامعه‌شناختی را می‌دهند: هر چه محلِ زندگی، خاستگاه و تعلقِ فرهنگی از نظرِ مکانی بیشتر از هم فاصله بگیرند، نظمِ سیاسی‌ای که گروهِ قومی و سرزمین را اساساً مقوله‌هایی منطبق بر هم می‌داند مسئله‌دارتر می‌شود. پس استدلال این نیست که «ایران از نظرِ قومی آمیخته است، پس به تمرکززدایی نیاز دارد». استدلال این است: ایران روندِ ژرفی از شهرنشینی و تحرکِ مکانی را از سر گذرانده است. در نتیجه، تعلقِ قومی و تعلقِ سرزمینی روزبه‌روز بیشتر از هم تمیزپذیر می‌شوند. بنابراین یک نظمِ دموکراتیک نباید حقوقِ سیاسی را به قلمروهای قومی گره بزند. این صورتِ دوم از استدلال، از نظرِ تجربی محتاطانه‌تر و از نظرِ نظری نیرومندتر است.

بخشِ دوم: نتیجه‌گیری‌های سیاسی

۹. مشکلِ اصلِ «یک سرزمین، یک قوم»

با این حساب، اصلِ کلاسیکِ ملیت، که بر پایهٔ سرزمین اندیشیده می‌شد،، مسئله‌دار می‌شود. اگر سرزمینی از نظرِ سیاسی سرزمینِ یک گروهِ قومیِ معین تعریف شود، درونِ همان سرزمین ناگزیر «مسئلهٔ ملی»ِ دومی پدید می‌آید: مسئلهٔ جایگاهِ شهروندانی که به آن گروهِ قومی تعلق ندارند.

در این میان منطق می‌تواند تکرار شود. در برابرِ چیرگیِ یک فرهنگِ اکثریت در دولتِ مرکزی، حقِ تعیینِ سرنوشتِ منطقه‌ای خواسته می‌شود. نتیجه، منطقه‌ای است که قومی تعریف شده است. در این منطقه اقلیت‌هایی زندگی می‌کنند که اکنون به نوبهٔ خود خواهانِ حمایت‌اند. این خواست هم به نوبهٔ خود می‌تواند به مرزکشیِ سرزمینیِ تازه‌ای بینجامد، و همین‌طور تا آخر. به این ترتیب، راه‌حلِ سرزمینیِ «مسئلهٔ ملی» می‌تواند درونِ سرزمینی که تازه تعریف شده، «مسئلهٔ ملی»ِ تازه‌ای پدید آورد. رابطهٔ میانِ مستقران و بیرونی‌ها، یعنی میانِ کسانی که خود را صاحبانِ برحقِ یک مکان می‌دانند و کسانی که در آن‌جا تنها تحمل می‌شوند، در هر سطحِ تازه‌ای تکرار می‌شود.

عراق، همسایهٔ ایران، نشان می‌دهد که این منطق به کجا می‌تواند بینجامد. قانون اساسیِ عراق در سال ۲۰۰۵ به اقلیمِ کردستان خودگردانیِ گسترده‌ای داد. اما تکلیفِ شهرِ آمیختهٔ کرکوک را، که کردها، عرب‌ها و ترکمن‌ها در آن زندگی می‌کنند، به یک سرشماری و همه‌پرسیِ بعدی واگذاشت. قرار بود این‌ها تا سال ۲۰۰۷ برگزار شوند، و تا امروز برگزار نشده‌اند. از آن زمان کرکوک مایهٔ نزاعی است که بر سرِ آن نه شهروندانِ شهر با هم، بلکه گروه‌های قومی علیهِ یکدیگر کشمکش می‌کنند. واگذاشتنِ یک سرزمین به یک قوم، کشمکش را در آن‌جا حل نکرده، بلکه آن را دائمی کرده است.

پس چرا این تصور که هر قومی سرزمینی از آنِ خود دارد، این‌قدر سرسختانه دوام می‌آورد؟ تصویرهای «ما» که انسان‌ها از راهِ آن‌ها خود و دیگران را درک می‌کنند، به عادات اجتماعیِ آنان تعلق دارند. عادات اجتماعی آن پیش‌آمادگیِ اجتماعی‌شکل‌گرفته‌ای است که انسان‌ها با آن ادراک می‌کنند، داوری می‌کنند و عمل می‌کنند، پیش از آنکه آگاهانه تصمیم بگیرند. این تصویرهای «ما» در زمانی شکل گرفته‌اند که خاستگاه، سرزمینِ سکونت و محلِ زندگی هنوز تا حدِ زیادی بر هم منطبق بودند. اما عادات اجتماعی معمولاً بسیار کندتر از شرایطی دگرگون می‌شوند که به آن‌ها مربوط‌اند؛ از آن شرایط واپس می‌مانند. این هم دربارهٔ ایدئولوژیِ یک «دولتِ ملی»ِ فارس‌محور صدق می‌کند که گوناگونیِ جمعیت را انکار می‌کند، و هم دربارهٔ ناسیونالیسم‌های قومی که سرزمینِ خود را مِلکِ قومِ «خود» می‌دانند. هر دو با تصویرهایی می‌اندیشند که دیگر با اجتماعِ سیاسیِ شهری‌شده و پرتحرکِ ایران هم‌خوانی ندارند.

این واپس‌ماندنِ نسبیِ عادات اجتماعی از راهِ نتیجهٔ واپس‌ماندگیِ نسبیِ عادات اجتماعی پیامدساز می‌شود: برنامه‌های سیاسی‌ای که از تصویرهای کهنه‌شدهٔ «ما» بیرون کشیده می‌شوند، خودشان طردهای تازه‌ای پدید می‌آورند، همان‌طور که رویدادهای نقده و ارومیه نشان می‌دهند. این برنامه‌ها مرزهایی را میانِ گروه‌ها سفت‌وسخت می‌کنند که در زندگیِ روزمرهٔ اجتماعی مدت‌هاست شروع به سست شدن کرده‌اند. و به هر قدرتِ دولتی‌ای که بخواهد با «تفرقه بینداز و حکومت کن» فرمان براند، این امکان را می‌دهند که این گروه را به جانِ آن گروه بیندازد.

معنای این سخن آن نیست که خواستِ تعیینِ سرنوشتِ منطقه‌ای ناروا باشد. این خواست پاسخی به محرومیتِ واقعی است و هدفش جابه‌جا شدنِ توازن‌های قدرت به سودِ کم‌قدرت‌ترهاست. اما کم‌قدرتیِ مردمِ مناطقِ پیرامونیِ ایران تنها در برابرِ حکومتِ مرکزی نیست. آنان بختِ کمتری دارند که همهٔ اجبارهایی را که زندگی‌شان زیرِ آن‌هاست مهار کنند: اجبارهای طبیعتِ بیرونی مانندِ خشکسالی و کم‌آبی، اجبارهای طبیعتِ خودشان مانندِ بیماری و گرسنگی، دگرْاجبارهایی که انسان‌ها بر خود و بر یکدیگر اعمال می‌کنند، از بیکاری تا سرکوب، و خودْاجبارهایی که تربیتی آمیخته با ترس بر آنان تحمیل کرده است. درست همین کم‌قدرتیِ همه‌جانبه است که مردم را از این استان‌ها به شهرها می‌راند، همان‌طور که داده‌های مهاجرت نشان می‌دهند.

اما یک راه‌حلِ قومی‌سرزمینی توازن‌های قدرت را فقط یک سطح جابه‌جا می‌کند. درونِ منطقه، کم‌قدرت‌ترهای تازه‌ای می‌سازد. پس مشکل خودِ خودگردانیِ منطقه‌ای نیست. آنچه مسئله‌دار می‌شود، یکی گرفتنِ خودگردانیِ منطقه‌ای با حاکمیتِ قومی بر سرزمین است.

۱۰. حقِ تعیینِ سرنوشتِ فرهنگی بدونِ حاکمیتِ قومی بر سرزمین

از این رو یک نظمِ دموکراتیک می‌تواند دو اصل را با هم پیوند دهد که اغلب در برابرِ هم قرار داده می‌شوند: حقِ جمعیِ یک جماعتِ زبانی برای تعیینِ سرنوشتِ فرهنگیِ خود، و حقوقِ شهروندیِ برابرِ تک‌تکِ افراد.

منطقه‌ای با سیمای فرهنگیِ کردی می‌تواند زبان و سنت‌های فرهنگیِ خود را با نهادهای خود پرورش دهد. می‌تواند سیاستِ آموزشی، فرهنگی و رسانه‌ایِ خود را دنبال کند و نهادهای دموکراتیکِ خودگردانی داشته باشد. اما از این امر نتیجه نمی‌شود که آن سرزمین مِلکِ سیاسیِ کردها باشد. آذربایجانی‌ها، فارس‌ها، ارمنی‌ها و آشوری‌هایی که در آن‌جا زندگی می‌کنند، مهمان نیستند، بلکه شهروندانی با حقوقِ برابرند. همین اصل باید دربارهٔ همهٔ جماعت‌های فرهنگیِ دیگر هم صدق کند.

از آنجا که شمارِ بسیاری از مردم بیرون از سرزمین‌های سکونتِ گروهِ خود زندگی می‌کنند، حمایت از زبان و فرهنگشان در یک منطقهٔ معین به‌تنهایی کافی نیست. این حمایت باید با حقوقی تکمیل شود که به شخص وابسته‌اند و هر جا که او زندگی کند همراهش می‌روند. برای این کار الگوهای آزموده‌ای وجود دارد. استونی از همان سال ۱۹۲۵ قانونی دربارهٔ خودمختاریِ فرهنگیِ اقلیت‌های ملی وضع کرد و پس از بازیافتنِ استقلال، در سال ۱۹۹۳، آن را از نو برقرار کرد. بر پایهٔ این قانون، اعضای یک اقلیت، در هر جای کشور که زندگی کنند، می‌توانند شوراهای فرهنگیِ انتخابی تشکیل دهند که مدرسه‌ها و نهادهای فرهنگیِ خود را اداره می‌کنند، بی‌آنکه بر سرزمینی فرمان برانند. قانون اساسیِ بلژیک میانِ «منطقه‌ها» که مسئولِ امورِ سرزمین‌بنیاد مانندِ اقتصاد و آمایشِ سرزمین‌اند، و «جماعت‌های زبانی» که مسئولِ امورِ شخص‌بنیاد (مربوط به اشخاص) مانندِ آموزش و فرهنگ‌اند، فرق می‌گذارد. در پایتختِ دوزبانهٔ این کشور، بروکسل، هر دو جماعت کنارِ هم فعالیت می‌کنند.

به این ترتیب، پرسشِ حقِ تعیینِ سرنوشت از نو تعریف می‌شود. تعیینِ سرنوشت ضرورتاً به معنای بیرون راندنِ دیگران از یک سرزمین نیست. می‌تواند به معنای توانِ دموکراتیکِ یک جماعت باشد برای شکل دادن به زبان، فرهنگ و شیوهٔ زندگیِ خود در چارچوبِ یک نظمِ حقوقیِ مشترک. تمایزِ سیاسیِ تعیین‌کننده این است: تعلقِ فرهنگی می‌تواند جمعی باشد؛ اما حقوقِ سیاسی باید همگانی باشد. حمایت از اقلیت‌ها در هر منطقه، محدود کردنِ این حقِ تعیینِ سرنوشت نیست، بلکه روی دیگرِ ناگزیرِ آن است.

۱۱. اصلِ فرعیت به‌عنوانِ اصلی نهادی

اصلِ فرعیت (سوبسیدیاریته) چارچوبِ نهادیِ ممکنی برای این کار فراهم می‌کند. هستهٔ این اصل این است که کارهای عمومی تا جای ممکن باید در پایین‌ترین سطحی انجام شوند که در آن بتوان آن‌ها را کارآمد، دموکراتیک و با رعایتِ حقوقِ برابر به انجام رساند. آنچه فرد خودش می‌تواند سامان دهد، به خودِ او واگذار می‌شود. آنچه شهر یا روستا می‌تواند سامان دهد، همان‌جا سامان می‌یابد. آنچه از توانِ آن فراتر رود به منطقه می‌رسد، و آنچه فقط به‌طورِ مشترک برای کلِ کشور قابلِ سامان‌دادن است، به دولتِ سراسری. در این میان، معیارِ صلاحیتِ سیاسی تعلقِ قومی نخواهد بود. پرسش این خواهد بود که یک امر در کدام سطح به دموکراتیک‌ترین و کارآمدترین شکل سامان می‌یابد.

اگر سیاست را برپایی و مدیریتِ دموکراتیکِ شرایطِ عامِ بازتولیدِ درون‌دولتی و میان‌دولتیِ جامعه بفهمیم، یعنی همهٔ شرایطی که یک جامعه در آن‌ها می‌تواند زندگی‌اش را بارها و بارها از نو بسازد، آن‌گاه اصلِ فرعیت شیوه‌ای است که این وظیفه با آن میانِ سطح‌های گوناگون تقسیم می‌شود. جامعهٔ شهری‌شده به این اصل اهمیتی ویژه می‌بخشد. آب‌رسانی، خانه‌سازی، حمل‌ونقلِ عمومی و پاکیزگیِ هوای مجموعهٔ شهریِ تهران با بیش از پانزده میلیون نفر را نه می‌توان از یک مرکزِ دوردست به‌درستی اداره کرد و نه بر پایهٔ ملاحظاتِ قومی. این کارها به مدیریتی ویژهٔ همان مجموعهٔ شهری نیاز دارند که مشروعیتِ دموکراتیک داشته باشد. به همین ترتیب، زبانِ آموزش در محله‌ای که بچه‌هایی با زبان‌های مادریِ گوناگون با هم درس می‌خوانند، از تعلقِ یک منطقه به قومی معین قابلِ استنتاج نیست.

سوئیس نشان می‌دهد که چنین نظمی می‌تواند گوناگونیِ زبانی را هم تاب بیاورد. سوئیس چهار زبانِ ملی دارد. کانتون‌ها خودشان زبان‌های رسمیِ خود را تعیین می‌کنند، اما در این کار باید ترکیبِ زبانیِ سنتی را در نظر بگیرند و از اقلیت‌های زبانیِ دیرینه حمایت کنند. چند کانتون، مانندِ برن، فریبورگ و والِه، دوزبانه‌اند و گراوبوندن حتی سه‌زبانه است. حتی دشوارترین مسئلهٔ مرزیِ تاریخِ معاصرِ سوئیس، یعنی کشمکش بر سرِ منطقهٔ ژورا، از همین راه حل شد. دربارهٔ تشکیلِ کانتونِ ژورا، که در سال ۱۹۷۹ پدید آمد، شهروندان در یک رشته همه‌پرسی در سطحِ کانتون، ناحیه و کمون رأی دادند. شهرِ موتیه در سال ۲۰۲۱ با کمی کمتر از ۵۵ درصدِ آرا تصمیم گرفت از کانتونِ برن جدا شود و به کانتونِ ژورا بپیوندد، و از آغازِ سال ۲۰۲۶ بخشی از آن است. مرزها نه بر پایهٔ تبارِ مردم، بلکه بر پایهٔ ارادهٔ شهروندانِ همان محل، و با روندی سامان‌مند و بدونِ خشونت کشیده شدند.

بنابراین خودگردانیِ منطقه‌ای شکلی از حاکمیتِ قومی نخواهد بود، بلکه شکلی از تمرکززداییِ دموکراتیک. این خودگردانی مزیتِ دیگری هم دارد. شهرها، روستاها و منطقه‌هایی که امورِ خود را خودشان اداره می‌کنند، نزدیک‌ترین جاهایی‌اند که انسان‌هایی با خاستگاه‌های گوناگون در آن‌ها تجربه می‌کنند که می‌توانند با هم دربارهٔ مدرسه، خیابان و آب تصمیم بگیرند، و آن هم به‌عنوانِ همسایگانی با حقوقِ برابر، نه به‌عنوانِ اعضای قوم‌های رقیب. از آنجا که عادات اجتماعی بیش از هر چیز از راهِ چنین تجربه‌هایی دگرگون می‌شوند، تمرکززدایی تنها مسئله‌ای اداری نیست. مدرسهٔ دموکراسی هم هست، که در آن عادات اجتماعی‌ای که در مناسباتِ اقتدارگرایانه شکل گرفته‌اند می‌توانند کم‌کم دموکراتیک‌تر شوند.

۱۲. نقطه‌های پیوند در تاریخِ قانون اساسی در ایران

چنین نظمی در ایران کالایی وارداتی و بیگانه نخواهد بود. می‌تواند به سنت‌های خودِ ایران تکیه کند. متممِ قانون اساسیِ مشروطه در سال ۱۲۸۶ (۱۹۰۷) در سراسرِ ایران انجمن‌های ایالتی و ولایتی را پیش‌بینی کرد که اعضایشان باید بلاواسطه از طرفِ اهالی انتخاب می‌شدند. قرار بود این انجمن‌ها بر همهٔ اصلاحاتِ مربوط به منافعِ عمومی نظارتِ کامل داشته باشند و دخل و خرجِ ایالات و ولایاتِ خود را منتشر کنند. قانونی جداگانه دربارهٔ این انجمن‌ها در همان سال به تصویب رسید. انجمنِ تبریز به یکی از ستون‌های جنبشِ مشروطه بدل شد. در دهه‌های بعد، این مقررات با سیاست‌های تمرکزگرایانهٔ شاهانِ پهلوی از محتوا تهی شدند و هرگز به اجرا درنیامدند.

قانون اساسیِ کنونیِ جمهوری اسلامی هم مقرراتی دارد که خودش هرگز به آن‌ها عمل نکرده است. این قانون همهٔ مردمِ ایران را، از هر قوم و قبیله‌ای که باشند، دارای حقوقِ برابر می‌داند و مقرر می‌کند که رنگ، نژاد، زبان و مانندِ این‌ها سببِ امتیاز نخواهد بود. استفاده از زبان‌های محلی و قومی را در مطبوعات و رسانه‌های گروهی، و تدریسِ ادبیاتِ آن‌ها را در مدرسه‌ها در کنارِ زبانِ فارسی، آزاد اعلام می‌کند. و شوراهای ده، بخش، شهر، شهرستان و استان را پیش‌بینی می‌کند که باید در ادارهٔ امور مشارکت داشته باشند. شوراهای شهر و روستا تازه بیست سال پس از انقلاب، در سال ۱۳۷۷، برای نخستین بار انتخاب شدند. آموزش به زبان‌های مادری را حکومت تا امروز برآورده نکرده است، و شوراها همچنان تابعِ دستورهای مرکز و نظارتِ آن بر صلاحیتِ نامزدهایشان مانده‌اند.

پس خواستِ شهروندیِ برابر، حقوقِ زبانی و خودگردانیِ محلی ریشه‌ای ژرف در تاریخِ قانون اساسیِ ایران دارد. آنچه کم بود هرگز اصل بر روی کاغذ نبود. آنچه کم بود، نظمی بود که آن اصل را در برابرِ قدرتِ مرکزی به کرسی بنشاند.

۱۳. پیامدِ واقعی برای قانون اساسی

تحولِ جمعیتی دلیلی مستقیم برای نوعِ خاصی از قانون اساسی به دست نمی‌دهد. اما شرایطی را دگرگون می‌کند که هر قانون اساسیِ آینده باید در آن‌ها دوام بیاورد. یک نظمِ دموکراتیک باید هم‌زمان چهار شرط را برآورده کند. نخست باید حقوقِ شهروندیِ برابر را برای هر انسانی، صرف‌نظر از خاستگاه و محلِ زندگی‌اش، تضمین کند. دوم باید از جماعت‌های زبانی و فرهنگی حمایت کند و امکانِ شکوفایی‌شان را فراهم آورد، حتی در جاهایی که اعضایشان پراکنده زندگی می‌کنند. سوم باید به شهرها، روستاها و منطقه‌ها خودگردانیِ دموکراتیک بدهد. و چهارم باید همهٔ این‌ها را در یک چارچوبِ مشترکِ قانون اساسی برای کلِ کشور کنارِ هم نگه دارد.

به این ترتیب می‌توان نظمی سیاسی را تصور کرد که در آن یک انسان هم‌زمان ایرانی و کرد، ایرانی و آذربایجانی، ایرانی و بلوچ، یا عضوِ جماعتِ فرهنگیِ دیگری باشد. لازم نیست این تعلق‌ها به‌عنوانِ حاکمیت‌های سیاسیِ رقیب فهمیده شوند. می‌توانند مکملِ یکدیگر باشند، درست مانندِ لایه‌های خودِ «هویتِ ما». آنگاه «ما»ی مشترکی که آن‌ها را کنارِ هم نگه می‌دارد، تبار از قومی معین نخواهد بود، بلکه پایبندی به قانون اساسی‌ای که حقوقِ یکسانی را برای همه تضمین می‌کند. این را میهن‌دوستیِ قانونِ اساسی نامیده‌اند: دلبستگی‌ای که نه بر تبار، زبان یا دین، بلکه بر نظمِ مشترکِ آزادی استوار است.

بخشِ سوم: پیشنهادی برای قانون اساسی

اصل‌های زیر متنِ آماده‌ای برای قانون اساسی نیستند. دربارهٔ قانون اساسیِ ایرانِ دموکراتیک تنها مجلسِ مؤسسانی که آزادانه انتخاب شده باشد می‌تواند تصمیم بگیرد. از این رو این پیشنهاد پرسش‌هایی مانندِ شکلِ حکومت را آگاهانه باز می‌گذارد. نتیجه‌گیری‌های این جستار را در قالبِ اصل‌های قانون اساسی می‌ریزد تا بتوان آن‌ها را به‌طورِ عمومی به بحث گذاشت، سنجید و بهتر کرد. این پیشنهاد به ساختارِ دولت، شهروندیِ برابر و حقوقِ زبانی و فرهنگی محدود می‌شود.

فصلِ یکم: اصولِ کلی

اصلِ ۱ – مبنا. ایران کشوری دموکراتیک، متکی بر حکومتِ قانون و دارای ساختاری غیرمتمرکز است. قدرتِ دولتی از آنِ همهٔ شهروندانِ ایران است.

اصلِ ۲ – شهروندیِ برابر. همهٔ شهروندان در برابرِ قانون برابرند. هیچ‌کس را نمی‌توان به سببِ زبان، خاستگاه، تعلقِ قومی، دین یا جهان‌بینی، جنسیت یا محلِ زندگی‌اش برتری داد یا مورد تبعیض قرار داد. حقوقِ بنیادی به شخصِ هر انسان تعلق دارد و در سراسرِ خاکِ کشور معتبر است.

اصلِ ۳ – نفیِ حاکمیتِ قومی بر سرزمین. هیچ بخشی از خاکِ کشور مِلکِ یک گروهِ قومی نیست. شهرها، روستاها و منطقه‌ها اجتماعِ همهٔ ساکنانِ خود هستند. تعلق به یک جماعتِ زبانی یا فرهنگی هیچ اولویتی در اِعمالِ اقتدارِ عمومی پدید نمی‌آورد.

اصلِ ۴ – آزادیِ اعلامِ تعلق به یک جماعت. هر کس در اعلامِ تعلقِ خود به یک جماعتِ زبانی یا فرهنگی آزاد است. هیچ‌کس موظف نیست تعلقِ خود را اعلام کند. این تعلق را نمی‌توان برخلافِ خواستِ شخص از او پرسید و ثبت کرد یا در دفاترِ رسمی درج کرد.

فصلِ دوم: زبان‌های ایران

اصلِ ۵ – زبانِ مشترک. فارسی زبانِ رسمی و میانجیِ مشترکِ دولتِ سراسری است. دولت امکانِ آموختنِ آن را برای همهٔ شهروندان فراهم می‌کند.

اصلِ ۶ – زبان‌های ایران. همهٔ زبان‌های مادریِ شهروندانِ ایران، از جمله ترکیِ آذربایجانی، کردی، لری، گیلکی، مازندرانی، عربی، بلوچی، ترکمنی، ارمنی و آشوری، زبان‌های ایران‌اند و زیرِ حمایتِ قانون اساسی قرار دارند. دولت از پاسداشت و گسترشِ آن‌ها پشتیبانی می‌کند.

اصلِ ۷ – زبان‌های رسمیِ منطقه‌ای. هر منطقه می‌تواند با قانونی که تصویبش به رأیِ دوسومِ نمایندگانِ مجلسِ منطقه نیاز دارد، یک یا چند زبانِ دیگر را در کنارِ فارسی زبانِ رسمی در قلمروِ خود اعلام کند. در شهرها و روستاهایی که گویندگانِ یکی از زبان‌های ایران بخشِ قابلِ توجهی از جمعیت را تشکیل می‌دهند، آنان می‌توانند در مراجعه به مراجعِ اداری زبانِ خود را به کار ببرند. ترتیبِ اجرا، از جمله حدِ نصابِ این نسبت، را قانونِ دولتِ سراسری معین می‌کند.

اصلِ ۸ – آموزش به زبانِ مادری. هر کودکی حق دارد در مدرسه‌های دولتی، در کنارِ فارسی، به زبانِ مادریِ خود نیز آموزش ببیند، هر جا که شمارِ کافی از کودکان چنین بخواهند. این حق در سراسرِ خاکِ کشور معتبر است و نه فقط در سرزمین‌های سکونتِ جماعتِ زبانیِ مربوط.

اصلِ ۹ – رسانه و فرهنگ. هر جماعتِ زبانی حق دارد به زبانِ خود روزنامه و کتاب منتشر کند، رادیو و تلویزیون دایر کند و نهادهای فرهنگی داشته باشد. رسانه‌های عمومی زبان‌های ایران را به‌گونه‌ای درخور در نظر می‌گیرند.

فصلِ سوم: جماعت‌های زبانی و فرهنگی

اصلِ ۱۰ – خودمختاریِ فرهنگی. شهروندانی که تعلقِ خود را به زبان یا فرهنگی مشترک اعلام می‌کنند، می‌توانند در سطحِ سراسریِ کشور یک جماعتِ فرهنگی با شخصیتِ حقوقیِ عمومی تشکیل دهند. این جماعت شورای فرهنگیِ خود را انتخاب می‌کند. می‌تواند مدرسه، مؤسسهٔ آموزشِ عالی، بنگاهِ انتشاراتی و نهادِ فرهنگی داشته باشد و برای این کار، به حکمِ قانون، از بودجهٔ عمومی بهره‌مند می‌شود. این جماعت هیچ حاکمیتی بر سرزمین ندارد.

فصلِ چهارم: شهرها و روستاها

اصلِ ۱۱ – خودگردانیِ محلی. حقِ شهرها و روستاها در سامان‌دادنِ همهٔ امورِ اجتماعِ محلی با مسئولیتِ خودشان تضمین می‌شود. آنان نمایندگانِ خود را در انتخاباتی آزاد، برابر و مخفی برمی‌گزینند. پذیرشِ نامزدها را تنها می‌توان به شرایطِ عامِ قانونی مشروط کرد، نه به تفتیشِ عقایدِ آنان.

اصلِ ۱۲ – مجموعه‌های شهری. شهرها و روستاهای یک مجموعهٔ شهری می‌توانند برای انجامِ مشترکِ کارهایی مانندِ آب‌رسانی، حمل‌ونقلِ عمومی، خانه‌سازی و پاکیزه نگه‌داشتنِ هوا، مدیریتِ مشترکی با انتخاباتِ دموکراتیک تشکیل دهند.

اصلِ ۱۳ – مالیهٔ شهرها و روستاها. شهرها و روستاها درآمدهای مستقلِ خود و سهمی از مالیات‌ها دارند که قانون تضمین می‌کند و با وظایفشان متناسب است.

فصلِ پنجم: منطقه‌ها

اصلِ ۱۴ – تقسیماتِ کشوری. ایران به منطقه‌هایی تقسیم می‌شود. تا زمانِ تقسیمِ دوباره بر پایهٔ اصلِ ۲۲، استان‌های موجود منطقه‌ها را تشکیل می‌دهند.

اصلِ ۱۵ – نهادهای منطقه. هر منطقه مجلسی دارد که در انتخاباتی آزاد، برابر و مخفی و به شیوهٔ نمایندگیِ تناسبی برگزیده می‌شود، و هیئتی اجرایی که در برابرِ این مجلس پاسخ‌گوست. هر منطقه در چارچوبِ این قانون اساسی، اساسنامهٔ منطقه‌ایِ خود را تصویب می‌کند.

اصلِ ۱۶ – صلاحیت‌های منطقه. منطقه‌ها در چارچوبِ قانون‌های دولتِ سراسری در این امور صلاحیت دارند: آموزش و فرهنگ، سیاستِ زبانیِ منطقه‌ای بر پایهٔ اصلِ ۷، پیشبردِ اقتصادِ منطقه‌ای، بهداشت و درمان، آمایشِ سرزمین، راه‌های ارتباطیِ منطقه‌ای و حفاظت از بنیادهای طبیعیِ زندگی، به‌ویژه آب. همهٔ صلاحیت‌هایی که این قانون اساسی به دولتِ سراسری واگذار نکرده است، از آنِ منطقه‌ها، شهرها و روستاهاست.

اصلِ ۱۷ – حمایت از اقلیت‌ها در منطقه‌ها. هر منطقه حقوقِ برابرِ همهٔ ساکنانِ خود را تضمین می‌کند. اقلیت‌های زبانی و فرهنگیِ درونِ هر منطقه در همان‌جا از همان حقوقی برخوردارند که اصل‌های ۷ تا ۹ به جماعت‌های زبانی در سطحِ کلِ کشور می‌دهند. هر منطقه یک بازرسِ مستقل برای حقوقِ اقلیت‌ها منصوب می‌کند.

اصلِ ۱۸ – توازنِ مالی. درآمدهای دولت، از جمله درآمدِ منابعِ زیرزمینی، بر پایهٔ قانون میانِ دولتِ سراسری، منطقه‌ها و شهرها و روستاها تقسیم می‌شود. یک نظامِ توازنِ مالی میانِ منطقه‌ها در خدمتِ آن است که شرایطِ زندگیِ هم‌ارز در سراسرِ کشور فراهم شود و محرومیت‌هایی که منطقه‌های فقیرتر از آن رنج می‌برند کاهش یابد.

فصلِ ششم: دولتِ سراسری

اصلِ ۱۹ – صلاحیت‌های دولتِ سراسری. این امور در صلاحیتِ انحصاریِ دولتِ سراسری است: امورِ خارجی، دفاع، تابعیت، پول، حمایت از حقوقِ بنیادی، شبکه‌های سراسریِ ترابری و تأمینِ آب و انرژی، مدیریتِ منابعِ آبی‌ای که به بیش از یک منطقه مربوط‌اند، و اصول و مبانیِ نظامِ آموزشی و تأمینِ اجتماعی.

اصلِ ۲۰ – نیروهای مسلحِ یکپارچه. نیروهای مسلح تنها زیرِ فرمانِ دولتِ سراسری‌اند. منطقه‌ها، حزب‌ها و جماعت‌ها حق ندارند واحدهای مسلح داشته باشند.

اصلِ ۲۱ – مجلسِ منطقه‌ها. در کنارِ مجلسِ ملی، مجلسِ منطقه‌ها وجود دارد که در آن منطقه‌ها نمایندگی می‌شوند، نه گروه‌های قومی. قانون‌هایی که به صلاحیت‌ها یا مالیهٔ منطقه‌ها مربوط می‌شوند، و نیز هر تغییری در این قانون اساسی، به موافقتِ این مجلس نیاز دارد.

فصلِ هفتم: روال‌ها و تضمین‌ها

اصلِ ۲۲ – تغییرِ مرزهای درونی. مرزهای منطقه‌ها را می‌توان تغییر داد، به شرطِ آنکه شهروندانِ شهرها و روستاهای مربوط در همه‌پرسی چنین تصمیمی بگیرند و مجلس‌های منطقه‌های ذی‌ربط با آن موافقت کنند. حقوقِ اقلیت‌ها بر پایهٔ اصلِ ۱۷ در هر حال محفوظ می‌ماند. هیچ تغییرِ مرزی را نمی‌توان با تبارِ ساکنان توجیه کرد.

اصلِ ۲۳ – حزب‌های سیاسی. حزب‌ها به روی همهٔ شهروندان باز هستند. عضویت را نمی‌توان به تبار، زبان یا دین مشروط کرد. حزب‌ها می‌توانند خواسته‌های جماعت‌های زبانی و فرهنگیِ معینی را نمایندگی کنند.

اصلِ ۲۴ – دادگاهِ قانونِ اساسی. یک دادگاهِ مستقلِ قانونِ اساسی دربارهٔ اختلاف‌های میانِ دولتِ سراسری، منطقه‌ها و شهرها و روستاها رسیدگی و حکم می‌کند. هر انسانی که حقوقِ بنیادی‌اش، از جمله حقوقِ زبانی و فرهنگی‌اش، را نقض‌شده بداند، می‌تواند به دادگاهِ قانونِ اساسی شکایت کند.

اصلِ ۲۵ – تغییرناپذیری. مبانیِ شهروندیِ برابر، نفیِ حاکمیتِ قومی بر سرزمین، حمایت از زبان‌های ایران و خودگردانیِ شهرها و روستاها و منطقه‌ها از هر گونه بازنگری در قانون اساسی مستثنا هستند.

سخنِ پایانی: از قومیتِ سرزمینی به شهروندیِ دموکراتیک

«مسئلهٔ ملی» به شکلِ سنتی‌اش این است: کدام قوم باید بر کدام سرزمین فرمان براند؟ اما پرسشِ دموکراتیک این است: انسان‌هایی با تعلق‌های ملی، قومی، زبانی و فرهنگیِ گوناگون چگونه می‌توانند با حقوقِ برابر در کشوری مشترک زندگی کنند و هم‌زمان حقِ تعیینِ سرنوشتِ فرهنگیِ خود را تحقق بخشند؟ به این ترتیب موضوعِ کشمکشِ سیاسی دگرگون می‌شود. «مسئلهٔ ملی» از پرسشِ ادعای مالکیت بر سرزمین به پرسشِ نمایندگیِ دموکراتیک، تقسیمِ صلاحیت‌های سیاسی، حقوقِ فرهنگی و زبانی، خودگردانیِ منطقه‌ای، حقوقِ شهروندیِ فردی و برابری در برابرِ قانون اساسی بدل می‌شود.

تحولِ جمعیتیِ ایران دلیلی برای بی‌اهمیت شمردنِ تعلق‌های قومی نیست. بلکه نشان می‌دهد که این تعلق‌ها در شرایطِ شهرنشینی، مهاجرت و تحرکِ مکانیِ فزاینده، در فضاهای اجتماعیِ به‌مراتب درهم‌تنیده‌تری وجود دارند تا در جهانِ روستایی‌ای که تصویرهای «ما»ی به‌ارث‌رسیده در آن شکل گرفتند. درست به همین دلیل، گره زدنِ همیشگیِ تعلقِ سیاسی به یکی‌انگاریِ گروهِ قومی و سرزمین مسئله‌دار به نظر می‌رسد.

اندیشهٔ محوری این است: قوم مالکِ سرزمین نیست؛ شهروندان سرزمین را به‌شیوه‌ای دموکراتیک اداره می‌کنند. به این ترتیب هویتِ منطقه‌ای از میان برداشته نمی‌شود، بلکه به‌شیوه‌ای دموکراتیک جایگاهی تازه پیدا می‌کند. هویتِ کردی، آذربایجانی، بلوچی، عربی یا هر هویتِ منطقه‌ایِ دیگری می‌تواند به‌طورِ عمومی و نهادی به رسمیت شناخته شود، بی‌آنکه از آن ادعای انحصاری برای فرمانرواییِ سیاسی بیرون کشیده شود.

پس تحولِ جمعیتی دلیلی برای قانون اساسیِ خاصی به دست نمی‌دهد. آنچه به دست می‌دهد، انگیزه‌ای اجتماعی است برای آنکه یکی‌انگاریِ گروهِ قومی، سرزمین و حاکمیتِ سیاسی را از بنیاد دوباره بسنجیم. بیانیهٔ مشترکِ سازمان‌های حقوقِ بشریِ کرد و آذربایجانی در ارومیه، مبنی بر اینکه شهرشان به همهٔ ساکنانش تعلق دارد، نشان می‌دهد که این بینش هم‌اکنون در دلِ خودِ جامعهٔ ایران در حالِ رشد است. وظیفهٔ اپوزیسیونِ دموکراتیک این است که به آن در قانون اساسی شکل ببخشد.

منابع

جمعیت، شهرنشینی و مهاجرت

United Nations, DepartپپMahmoudiani, Serajeddin: Internal Migration and Urbanization in Iran, with Emphasis on the Period of 2011–2016. Tehran: UNFPA Iran 2018.

Asadzadeh, Asad et al.: Urbanization, migration, and the challenges of resilience thinking in urban planning: Insights from two contrasting planning systems in Germany and Iran. In: Cities 125 (2022), Art. 103642. DOI: 10.1016/j.cities.2022.103642.

Tavakoli, M./Heydari, A.: Urbanization in Kurdish cities after the Islamic Revolution of Iran, case study Saqqez city. In: Sustainable Cities and Society 2 (2012), no. 1, pp. 45–49. DOI: 10.1016/j.scs.2011.10.003.

Khani, Saeed/Abbasi-Shavazi, Mohammad Jalal: Marriage patterns, ethnicity and religion: Case study of married women in Ghorveh District. In: Journal of Population Association of Iran (2011).

گوناگونیِ قومی، زبانی و مذهبی

UK Home Office: Country Policy and Information Note. Iran: Kurds and Kurdish political groups. Version 5.0, October 2025.

Papoli Yazdi, Mohammad-Hosayn/Vossoughi, F.: Khorasan xvii. The Kurdish Communities of Khorasan. In: Encyclopaedia Iranica, vol. XVII.

Mohséni, Chirine: The Instrumentalization of Ethnic Conflict by the State: The Azeri-Kurdish Conflict in Iran. In: Identity, Conflict and Politics in Turkey, Iran and Pakistan. London/New York: Hurst/Oxford University Press 2018.

Rudaw: Kurdish, Azeri rights groups condemn ethnic unrest in Urmia, 25 March 2025.

نظرسنجی‌ها

GAMAAN (Group for Analyzing and Measuring Attitudes in Iran): Iranians’ Attitudes Toward Political Systems: A 2022 Survey Report. 2022.

GAMAAN: Iranians’ Political Preferences in 2024. Analytical Report. 2025.

متن‌های قانون اساسی

متمم قانون اساسی مشروطه، ۲۹ شعبان ۱۳۲۵ ق. (۷ اکتبر ۱۹۰۷)، اصول ۹۰ تا ۹۳.

قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، ۱۳۵۸، با اصلاحات ۱۳۶۸، اصول ۱۵، ۱۹ و ۱۰۰ تا ۱۰۶.

Constitution of the Republic of Iraq of 2005, Article 140.

Federal Constitution of the Swiss Confederation of 1999, Articles 4 and 70.

Constitution of the Kingdom of Belgium, as coordinated in 1994, Articles 1–4.

Estonia: Law on the Cultural Autonomy of National Minorities of 1925; National Minorities Cultural Autonomy Act of 1993.

Kuldkepp, Mart: The Estonian Swedish National Minority and the Estonian Cultural Autonomy Law of 1925. In: Nationalities Papers.

چارچوبِ نظری و حقوقی

Norbert Elias: Die Gesellschaft der Individuen. Hg. v. Michael Schröter. Frankfurt a. M.: Suhrkamp 1987.

Norbert Elias/John L. Scotson: Etablierte und Außenseiter. Frankfurt a. M.: Suhrkamp 1990.

Jürgen Habermas: Staatsbürgerschaft und nationale Identität. In: ders.: Faktizität und Geltung. Frankfurt a. M.: Suhrkamp 1992.

Arend Lijphart: Democracy in Plural Societies. A Comparative Exploration. New Haven: Yale University Press 1977.

ویل کیملیکا، شهروندی چندفرهنگی: نظریه‌ای لیبرالی در باب حقوق اقلیت‌ها، ترجمهٔ ابراهیم اسکافی، تهران: شیرازه.

(اصل: Will Kymlicka: Multicultural Citizenship. A Liberal Theory of Minority Rights. Oxford: Clarendon Press 1995)

Michael Keating: Plurinational Democracy. Stateless Nations in a Post-Sovereignty Era. Oxford: Oxford University Press 2001.

Daniel J. Elazar: Exploring Federalism. Tuscaloosa: University of Alabama Press 1987.

Allen Buchanan: Secession. The Morality of Political Divorce from Fort Sumter to Lithuania and Quebec. Boulder: Westview Press 1991.

Rogers Brubaker: Nationalism Reframed. Nationhood and the National Question in the New Europe. Cambridge: Cambridge University Press 1996.

بندیکت اندرسن، جماعت‌های تصوری: تأملاتی در خاستگاه و گسترش ناسیونالیسم، ترجمهٔ محمد محمدی، تهران: رخ‌داد نو، ۱۳۹۳.

(اصل: Benedict Anderson: Imagined Communities. Reflections on the Origin and Spread of Nationalism. London/New York: Verso 2006 [1983])

هانوفر، ۷ مهر ۱۴۰۵ (۲۹ سپتامبر ۲۰۲۶)

https://gholamasad.jimdofree.com/kontakt/

 

 

(*) داود غلام آزاد پروفسور بازنشسته رشته جامعه شناسی در دانشگاه هانوفر آلمان است. از ایشان نوشته ها و کتب متعددی در زمینه مشکلات دموکراسی در ایران موجود میباشد.

 

متن آلمانی نوشته:

 

Dawud Gholamasad

Urbanisierung, räumliche Mobilität und die demokratische Neuformulierung der „Nationalitätenfrage“ in Iran

Empirische Befunde, politische Folgerungen und ein Verfassungsvorschlag

Abstrakt

Der Beitrag fragt, wie ein demokratisches Iran Menschen unterschiedlicher Sprache, Kultur und Herkunft gleichberechtigt politisch organisieren kann. Er geht dabei nicht von umstrittenen ethnischen Prozentzahlen aus, sondern von der gesellschaftlichen Entwicklung des Landes. Iran ist innerhalb weniger Generationen von einer überwiegend bäuerlichen zu einer überwiegend städtischen Gesellschaft geworden: 1950 lebte gut ein Viertel der Bevölkerung in Städten, 2016 waren es fast drei Viertel. Millionen Menschen sind innerhalb des Landes gewandert, vor allem aus den ärmeren Randprovinzen in die Ballungsräume um Teheran. Auch die kurdisch geprägten Regionen haben diese Verstädterung durchlaufen. Zahlreiche Provinzen sind sprachlich gemischt, und Umfragen zeigen, dass die große Mehrheit der Befragten zugleich an einer gemeinsamen Verkehrssprache und am Unterricht in der Muttersprache festhalten will.

Aus diesen Befunden folgert der Beitrag mit methodischer Zurückhaltung nicht, dass Iran durchgehend ethnisch gemischt sei. Er folgert vielmehr, dass sprachlich-kulturelle Zugehörigkeit, historisches Siedlungsgebiet und tatsächlicher Wohnort zunehmend auseinandertreten. Damit wird der Grundsatz fragwürdig, jedem Volk gehöre ein eigenes Gebiet. Denn wo ein Gebiet einer bestimmten Volksgruppe zugesprochen wird, werden alle anderen, die dort leben, zu Fremden im eigenen Wohnort. Ihre Stellung wird zu einer neuen „Nationalitätenfrage“, diesmal innerhalb der Region selbst. Die Zusammenstöße zwischen Kurden und Aserbaidschanern in Naqadeh und Urmia zeigen, dass diese Gefahr keine bloße Annahme ist. Der Beitrag erklärt die Beharrlichkeit ethnisch-territorialen Denkens aus dem Nachhinkeffekt des sozialen Habitus. Er entwickelt als Alternative eine kulturelle Selbstbestimmung ohne ethnische Gebietshoheit und stützt sie auf die iranische Verfassungsgeschichte sowie auf Erfahrungen der Schweiz, Belgiens und Estlands. Den Abschluss bildet ein in Artikeln ausformulierter Verfassungsvorschlag, der einer künftigen verfassungsgebenden Versammlung als Diskussionsgrundlage dienen kann.

Einleitung

Die politische Zukunft Irans ist nicht allein eine Frage der Demokratisierung, des Rechtsstaates und der politischen Repräsentation. Sie ist zugleich mit der Frage konfrontiert, wie ein Gemeinwesen mit einer sprachlich, kulturell, religiös und ethnisch vielfältigen Bevölkerung politisch organisiert werden kann. Diese Frage wird herkömmlich als „Nationalitätenfrage“ bezeichnet. Sie wird meist so gestellt, als gehe es darum, welchem Volk welches Gebiet zusteht.

Dieser Beitrag stellt die Frage anders. Er fragt zuerst, wie sich die Figurationen, die die Menschen in Iran miteinander bilden, in den letzten Generationen verändert haben. Unter Figurationen sind dabei die Geflechte gegenseitiger Angewiesenheiten und der daraus folgenden Abhängigkeiten zu verstehen, in denen Menschen miteinander leben. Erst aus der Antwort auf diese Frage zieht er politische Folgerungen. Im ersten Teil legt er die empirischen Befunde dar. Im zweiten Teil entwickelt er daraus die politischen Schlussfolgerungen. Im dritten Teil fasst er diese Schlussfolgerungen in einem Verfassungsvorschlag zusammen.

Erster Teil: Die empirischen Befunde

1. Die „Nationalitätenfrage“ unter veränderten gesellschaftlichen Bedingungen

Zu den größeren Bevölkerungsgruppen Irans zählen unter anderem Perser, Aserbaidschaner, Kurden, Luren, Gilaken und Mazandaraner, Araber, Belutschen und Turkmenen. Hinzu kommen kleinere Gemeinschaften wie Armenier, Assyrer, Talyschen und andere.

Eine methodisch wichtige Einschränkung besteht allerdings darin, dass keine aktuelle, flächendeckende und verlässlich vergleichbare amtliche Statistik über die ethnische Zusammensetzung der iranischen Bevölkerung vorliegt. Die Volkszählungen erfassen weder die Volkszugehörigkeit noch die Muttersprache. Was wir wissen, stammt aus Umfragen und Schätzungen, und diese gehen weit auseinander. Für die kurdische Bevölkerung etwa reichen die Schätzungen, die eine britische Länderinformation von 2025 zusammenträgt, von sieben bis fünfzehn Millionen Menschen, also von etwa acht bis siebzehn Prozent der Bevölkerung. Eine große Onlineumfrage aus dem Jahr 2022 mit fast 17.000 Befragten ergab dagegen folgende Verteilung der zu Hause gesprochenen Sprachen: etwa 63 Prozent Persisch, knapp 13 Prozent Aserbaidschanisch-Türkisch, sechseinhalb Prozent Luri, knapp 6 Prozent Kurdisch und knapp 2 Prozent Arabisch. Der Rest entfiel auf andere Sprachen. Dass der Anteil des Kurdischen hier deutlich niedriger liegt als in den Schätzungen, dürfte auch daran liegen, dass viele Kurden in den großen Städten zu Hause Persisch sprechen. Auch solche Zahlen sind nur Annäherungen. Die Umfrage gibt nur die Ansichten lesekundiger Erwachsener wieder, und Menschen ohne Internetzugang sind darin schwächer vertreten, auch wenn die Ergebnisse gewichtet wurden.

Diese statistische Unsicherheit ist für die Argumentation nicht lediglich ein Mangel. Sie verweist auf ein grundsätzliches Problem: Eine politische Ordnung sollte nicht auf scheinbar exakten ethnischen Prozentangaben beruhen, wenn deren empirische Grundlage unsicher ist. Jede Ordnung, die politische Rechte nach Volksgruppen zuteilt, müsste die Menschen zuerst zählen und einordnen. Damit würde sie die Grenzen zwischen den Gruppen verfestigen, die sie eigentlich nur beschreiben wollte.

Die entscheidende Frage lautet daher nicht, welches Volk welchen Anteil an welchem Gebiet besitzt. Sie lautet: Wie kann ein demokratischer Staat Menschen unterschiedlicher nationaler, ethnischer, sprachlicher und kultureller Zugehörigkeit gleichberechtigt politisch organisieren? Damit verschiebt sich die Perspektive von der territorialen Zuordnung ethnischer Gruppen zur demokratischen Organisation einer vielfältigen Bürgerschaft.

2. Der empirische Ausgangspunkt: die Urbanisierung Irans

Für eine solche Neuformulierung der „Nationalitätenfrage“ ist zunächst der demografische Wandel Irans von Bedeutung. Iran hat innerhalb weniger Generationen einen tiefgreifenden Übergang von einer überwiegend ländlichen zu einer überwiegend städtischen Gesellschaft vollzogen. Nach den Daten der Vereinten Nationen lebten 1950 ungefähr 27 Prozent der iranischen Bevölkerung in Städten. Um die Jahrtausendwende waren es bereits knapp zwei Drittel, etwa 64 Prozent. Die Volkszählung von 2011 ergab gut 71 Prozent. Für 2016 weist die iranische Volkszählung rund 59,15 Millionen Stadtbewohner bei einer Gesamtbevölkerung von 79,93 Millionen Menschen aus. Das entspricht etwa 74 Prozent. Innerhalb eines einzigen Menschenlebens hat sich das Verhältnis von Stadt und Land also nahezu umgekehrt.

Die Urbanisierung ist dabei weit mehr als eine zahlenmäßige Verschiebung der Bevölkerung vom Land in die Stadt. Mit dem Zusammenleben in den Städten bilden sich neue soziale Netzwerke heraus, neue Formen wirtschaftlichen und kulturellen Austauschs und eine bislang unbekannte Beweglichkeit der Menschen. Die Menschen lösen sich zunehmend aus den überlieferten Bindungen an ihren Herkunftsort, ohne deshalb ihre kulturelle oder sprachliche Zugehörigkeit aufzugeben. Herkunft und gegenwärtiger Lebensort treten damit immer stärker auseinander.

Was einst weitgehend als Einheit erschien, nämlich ethnische Zugehörigkeit, sozialer Lebensraum und Gebiet, wird unter den Bedingungen der Verstädterung zu unterschiedlichen, sich überlagernden Seiten des gesellschaftlichen Lebens. Gerade diese Überlagerung macht es zunehmend problematisch, politische Zugehörigkeit und territoriale Herrschaft unmittelbar aus ethnischer Zugehörigkeit abzuleiten. Die Urbanisierung bildet, kurz gesagt, die demografische Grundlage für eine zunehmende soziale und räumliche Diffusion der Bevölkerung. Was damit genau gemeint ist und was nicht, wird unten eigens bestimmt.

3. Urbanisierung und Binnenmigration

Urbanisierung ist allerdings nicht mit bloßem Städtewachstum gleichzusetzen. Im iranischen Fall war sie eng mit Wanderung innerhalb des Landes verbunden. Die Landreform der 1960er Jahre, die wirtschaftliche Modernisierung, die Industrialisierung und die Konzentration von Arbeitsplätzen, Schulen und Hochschulen in den Städten haben seit der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts umfangreiche Wanderungsbewegungen ausgelöst. Nach der Revolution kamen der Krieg mit dem Irak, die bewaffneten Konflikte in den Grenzregionen und in jüngerer Zeit Dürren und Wassermangel hinzu, die vielen Dörfern die Lebensgrundlage entziehen.

Die Volkszählungen erlauben es, das Ausmaß dieser Bewegungen abzuschätzen. Zwischen 2006 und 2011 wechselten gut 5,5 Millionen Menschen ihren Wohnort, zwischen 2011 und 2016 knapp 4,3 Millionen. Bemerkenswert ist dabei die Richtung der Wanderung. Im letzten Zeitraum führten nur noch etwa 15 Prozent der Wanderungen vom Dorf in die Stadt, aber rund 68 Prozent von Stadt zu Stadt. Die Wanderung vom Land in die Stadt hat also die Verstädterung eingeleitet. Heute ist Iran eine Gesellschaft, deren Bevölkerung vor allem zwischen den Städten wandert. Die Wandernden sind überwiegend jung, meist zwischen 20 und 34 Jahre alt, und besser gebildet als der Durchschnitt: Über 94 Prozent von ihnen können lesen und schreiben, gegenüber gut 87 Prozent der Nichtgewanderten.

Das wichtigste Ziel ist der Großraum Teheran. Allein zwischen 2011 und 2016 zogen über eine halbe Million Menschen in die Provinz Teheran und über 200.000 in die angrenzende Provinz Alborz mit der Stadt Karadsch. Die Herkunftsgebiete liegen vor allem in den Randprovinzen, und zwar gerade in jenen, die von Kurden, Luren, Aserbaidschanern, Arabern und Belutschen geprägt sind. Die höchsten Abwanderungsraten verzeichneten Lorestan, Tschaharmahal und Bachtiari, Ilam, Hamadan, Kermanschah, Nord-Khorasan, Khuzestan, Ardabil und Sistan und Belutschistan. Auch Ost- und West-Aserbaidschan verloren durch Wanderung Einwohner.

Die Veränderung des Großraums Teheran selbst ist ebenso aufschlussreich. Zwischen 1976 und 2016 wuchs die Stadt Teheran auf fast das Doppelte, ihr Umland dagegen auf mehr als das Achtfache. Der Anteil der eigentlichen Stadt an der Bevölkerung des Ballungsraums ging von etwa 85 auf 54 Prozent zurück. Teheran ist damit nicht nur ein Beispiel für Urbanisierung. Es ist ein Beispiel für die Herausbildung eines großstädtischen Lebensraums, in dem Menschen unterschiedlicher regionaler und sprachlicher Herkunft zusammenleben, arbeiten und einander heiraten.

Damit wird ein für die „Nationalitätenfrage“ zentraler Zusammenhang sichtbar: Die Herkunft eines Menschen und sein gegenwärtiger Wohnort sind nicht mehr notwendig identisch. Das bedeutet nicht, dass ethnische Zugehörigkeiten verschwinden. Es bedeutet vielmehr, dass ethnische Zugehörigkeit und territoriale Zugehörigkeit voneinander unterschieden werden müssen.

4. Räumliche Mobilität und die Auflösung eindeutiger territorialer Zuordnungen

Die Folge dieser Entwicklung lässt sich als zunehmendes Auseinandertreten dreier Zugehörigkeiten beschreiben: der ethnisch-kulturellen Zugehörigkeit, des historischen Siedlungsgebiets der eigenen Gruppe und des gegenwärtigen Wohn- und Lebensraums. In einer überwiegend bäuerlichen Gesellschaft können diese drei weitgehend übereinstimmen. Man lebt dort, wo die Vorfahren lebten, unter Menschen derselben Sprache und Herkunft. In einer hochgradig verstädterten und beweglichen Gesellschaft müssen sie dies nicht mehr. Ein Kurde kann in einer kurdisch geprägten Region leben, aber ebenso in Teheran, Karadsch, Maschhad oder Isfahan. Ein Aserbaidschaner kann außerhalb des nordwestlichen Siedlungsgebiets leben. Ein Perser kann in einer kurdisch geprägten Stadt wohnen.

Die hier zugrunde gelegte Denkweise hilft zu verstehen, was dabei mit den Menschen selbst geschieht. Wer vom Dorf in die Stadt zieht, wird in längere und dichtere Ketten gegenseitiger Angewiesenheiten eingebunden. Er ist nun auf Arbeitgeber, Behörden, Vermieter, Händler, Lehrer und Kollegen angewiesen, die aus ganz anderen Landesteilen stammen und oft eine andere Muttersprache sprechen. Dadurch verändert sich seine Wir-Ich-Balance. Darunter ist das Verhältnis zwischen dem zu verstehen, was ein Mensch als „ich“, und dem, was er als „wir“ erlebt. Jeder Mensch gehört mehreren Wir-Gruppen zugleich an, die gleichsam in Schichten übereinanderliegen: der Familie, der Herkunftsregion, dem Stadtviertel, dem Beruf, der Glaubensgemeinschaft und dem Land als Ganzem. In der bäuerlichen Welt fallen viele dieser Schichten zusammen. In der Stadt treten sie auseinander, und neue kommen hinzu. Der Kurde in Teheran bleibt Kurde. Aber er ist zugleich Teheraner, Angestellter, Nachbar und Vater von Kindern, die mit Persisch als Verkehrssprache aufwachsen.

Daraus folgt eine wichtige soziologische Unterscheidung. Ethnische Zugehörigkeit ist kein Merkmal, das einem Gebiet anhaftet. Sie ist eine Wir-Identität, die sich in den Beziehungen der Menschen zueinander herausbildet und sich mit diesen Beziehungen wandelt. Ein Gebiet dagegen ist ein politisch-administrativer Raum. Beide können sich überschneiden, müssen aber nicht deckungsgleich sein. Gerade diese Unterscheidung wird für die politische Ordnung bedeutsam, sobald aus ethnischer Zugehörigkeit territoriale politische Herrschaft abgeleitet werden soll.

5. Die kurdisch geprägten Regionen als Beispiel

Die Urbanisierung betrifft nicht nur Teheran und die großen Metropolen. Auch die kurdisch geprägten Regionen haben tiefgreifende Veränderungen ihrer Sozialstruktur erfahren. Eine Untersuchung am Beispiel der Stadt Saqqez zeigt, dass die städtische Bevölkerung dort seit der Revolution jährlich um etwa 4,3 Prozent gewachsen ist, die ländliche dagegen nur um etwa 1,3 Prozent. Als wichtigste Ursachen nennt sie die Abwanderung vom Land, den Krieg mit dem Irak und die bewaffneten Konflikte in der Region. Die Stadt zählte 2011 rund 147.000 Einwohner. Ähnliche Entwicklungen haben Sanandadsch, Kermanschah, Mahabad und Bukan durchlaufen. Zugleich gehören die Provinzen Kermanschah und Ilam zu den Provinzen mit der höchsten Abwanderung in andere Landesteile.

Auch die räumliche Verteilung der kurdischen Bevölkerung beschränkt sich nicht auf ein einziges zusammenhängendes Siedlungsgebiet. Schon unter den Safawiden wurden kurdische Familien in großer Zahl an die Nordostgrenze des Reiches umgesiedelt: unter Schah Esmail I. etwa 4.000 Haushalte, unter Schah Abbas I. nach verschiedenen Angaben 15.000 bis 40.000. Ihre Nachkommen leben bis heute in Nord-Khorasan, rund um Quchan, Schirwan und Bodschnurd, mehr als tausend Kilometer von Mahabad entfernt, und sprechen Kurmandschi. Dort teilen sie ihre Provinz mit persisch-, türkisch- und turkmenischsprachigen Nachbarn.

Selbst innerhalb der kurdisch geprägten Gebiete ist die Bevölkerung keineswegs einheitlich. Die Kurden Irans sprechen verschiedene Mundarten, unter anderem Sorani, Kurmandschi, Kalhori, Laki und Gurani, und gehören teils dem sunnitischen, teils dem schiitischen Islam und teils dem Glauben der Ahl-e Haqq an. In Kermanschah und Ilam sind die meisten Kurden Schiiten, im Norden überwiegend Sunniten. In West-Aserbaidschan leben Kurden und Aserbaidschaner, Armenier und Assyrer in denselben Städten nebeneinander.

Damit zeigt sich auch am Beispiel der Kurden, dass zwischen ethnisch-kultureller Gemeinschaft und territorialer Konzentration unterschieden werden muss. Das ist für die politische Argumentation von erheblicher Bedeutung. Wenn eine kulturelle Gemeinschaft räumlich verteilt lebt, kann ihre politische und kulturelle Selbstbestimmung nicht mit der Vorstellung eines einzigen ethnisch einheitlichen Gebiets gleichgesetzt werden. Ein Recht, das nur in „Kurdistan“ gilt, hilft dem Kurden in Teheran oder in Quchan nicht.

6. Gemischte Regionen und die zweite „Nationalitätenfrage“

Dass ethnisch-territoriale Ansprüche in gemischten Gebieten neue Konflikte erzeugen, ist keine bloße Annahme. Es lässt sich an der iranischen Geschichte selbst beobachten. Im April 1979, wenige Wochen nach der Revolution, kam es in Naqadeh in West-Aserbaidschan zu blutigen Zusammenstößen zwischen Kurden und Aserbaidschanern. Die Forschung hat gezeigt, dass die neue Staatsmacht diese Spannungen gezielt ausnutzte, um die eine Gruppe gegen die andere auszuspielen.

Im März 2025 wiederholte sich in Urmia, der Hauptstadt derselben Provinz, ein ähnliches Muster. Nachdem etwa 150.000 Kurden das Neujahrsfest Newroz gefeiert hatten, riefen Teilnehmer einer religiösen Trauerfeier Parolen wie „Urmia gehört den Türken“ und trugen Transparente mit offen kurdenfeindlichen Botschaften. Die Behörden nahmen 22 Menschen fest und schrieben die Spannungen, wie üblich, „Separatisten“ und dem Ausland zu. Bemerkenswert war die Antwort der Zivilgesellschaft. Kurdische und aserbaidschanische Menschenrechtsorganisationen verurteilten die Kundgebung gemeinsam und erklärten, Urmia sei eine Stadt vieler Völker und Kulturen, die allen ihren Bewohnern gehöre: Aserbaidschanern, Kurden, Armeniern und Assyrern.

In diesen beiden Ereignissen steckt der ganze Gegenstand dieses Beitrags. Wird eine gemischte Region als Gebiet einer bestimmten Volksgruppe beansprucht, sei es von Kurden oder von Aserbaidschanern, so werden die Angehörigen der jeweils anderen Gruppe zu Fremden im eigenen Wohnort. Die Erklärung der Menschenrechtsorganisationen zeigt die demokratische Alternative: Die Stadt gehört nicht einem Volk, sondern allen, die in ihr leben.

7. Was die Menschen in Iran selbst wollen

Wie die Menschen in Iran selbst über diese Fragen denken, lässt sich unter den Bedingungen der Diktatur nur annähernd ermitteln. Die umfangreichsten verfügbaren Daten stammen aus großen, gewichteten Onlineumfragen einer unabhängigen Forschungsgruppe. Sie erreichen vor allem lesekundige Erwachsene mit Internetzugang und sind deshalb mit Vorsicht zu lesen. Ihre Ergebnisse sind dennoch aufschlussreich, weil sie zeigen, dass die Mehrheit der Befragten die Gegensätze, um die die „Nationalitätenfrage“ meist kreist, gar nicht als Gegensätze erlebt.

In der Umfrage von 2022 sprachen sich etwa 85 Prozent der Befragten dafür aus, dass Persisch die gemeinsame Amts- und Verkehrssprache des Landes sein soll. Zugleich befürworteten 65 Prozent, dass in den Schulen neben dem Persischen auch die Muttersprachen der Kinder unterrichtet werden. Nur 19 Prozent lehnten dies ab. Die gemeinsame Sprache und die Pflege der Muttersprache werden also von den meisten nicht als Widerspruch, sondern als Ergänzung verstanden.

Ähnlich verhält es sich mit der Frage der Staatsgliederung. 37 Prozent wünschten einen zentralistischen Einheitsstaat, 15 Prozent einen dezentralisierten Einheitsstaat und 12 Prozent einen Bundesstaat. 30 Prozent waren unentschieden. Nur 6 Prozent befürworteten die Abspaltung und Unabhängigkeit ihrer eigenen Volksgruppe. In der Umfrage von 2024 mit über 77.000 Teilnehmern bevorzugten landesweit etwa 15 Prozent eine bundesstaatliche Ordnung. In der Provinz Kurdistan waren es jedoch 37 Prozent, in West-Aserbaidschan sowie in Sistan und Belutschistan je 24 Prozent.

Diese Zahlen zeigen zweierlei. Sie zeigen, dass eine Lostrennung selbst unter den Angehörigen benachteiligter Volksgruppen nur von einer kleinen Minderheit gewünscht wird. Und sie zeigen, dass der Wunsch nach mehr Selbstverwaltung gerade dort am stärksten ist, wo die Benachteiligung am schärfsten erfahren wird. Eine demokratische Ordnung muss beidem gerecht werden: dem Zusammenhalt des Gemeinwesens und der berechtigten Forderung nach Selbstverwaltung.

8. Von der demografischen Beobachtung zur politischen Schlussfolgerung

Hier muss die Argumentation methodisch sorgfältig bleiben. Die Statistik beweist nicht, dass Iran heute durchgehend ethnisch gemischt ist. Dafür fehlen geeignete aktuelle Daten. Auch belastbare landesweite Zahlen zu Ehen zwischen Angehörigen verschiedener Volksgruppen gibt es nicht. Regionale Untersuchungen zeigen lediglich, dass sich Heiratsalter, freie Partnerwahl und Familienformen der verschiedenen Gruppen über die Generationen angleichen, auch wenn Unterschiede fortbestehen.

Die Befunde belegen jedoch fünferlei: eine außerordentlich schnelle Verstädterung; eine umfangreiche Wanderung, die heute vor allem von Stadt zu Stadt verläuft; das Wachsen großstädtischer Räume, in denen Menschen aus allen Landesteilen zusammenleben; die sprachliche und konfessionelle Vielfalt auch innerhalb der Siedlungsgebiete einzelner Volksgruppen; und das Leben ethnischer Gemeinschaften außerhalb ihrer historischen Siedlungsgebiete.

Die Begriffe dieses Beitrags müssen deshalb genau bestimmt werden. Soziale Diffusion bezeichnet hier nicht eine gemessene ethnische Durchmischung. Der Begriff bezeichnet die zunehmende räumliche Streuung der Bevölkerung und ihre wachsende gegenseitige Verflechtung über Herkunftsgrenzen hinweg, wie sie die Daten zu Verstädterung und Wanderung sichtbar machen. Präzise formuliert: Die zunehmende Urbanisierung und Binnenmigration machen es zunehmend schwierig, ethnische oder sprachliche Zugehörigkeit und gegenwärtigen Wohnort als deckungsgleiche Kategorien zu behandeln.

Diese Befunde erlauben dann eine soziologische Schlussfolgerung: Je stärker Wohnort, Herkunft und kulturelle Zugehörigkeit räumlich auseinandertreten, desto problematischer wird eine politische Ordnung, die Volksgruppe und Gebiet als grundsätzlich deckungsgleiche Kategorien behandelt. Die Argumentation lautet also nicht: „Iran ist ethnisch durchmischt, deshalb braucht Iran Dezentralisierung.“ Sie lautet vielmehr: Iran hat einen tiefgreifenden Prozess der Urbanisierung und der räumlichen Mobilität durchlaufen. Dadurch werden ethnische und territoriale Zugehörigkeit zunehmend voneinander unterscheidbar. Eine demokratische Ordnung sollte deshalb politische Rechte nicht an ethnische Territorialität binden. Diese zweite Argumentationsform ist empirisch vorsichtiger und zugleich theoretisch stärker.

Zweiter Teil: Die politischen Schlussfolgerungen

9. Das Problem des Prinzips „ein Gebiet, ein Volk“

Damit wird das klassische, territorial gedachte Nationalitätenprinzip problematisch. Wenn ein Gebiet politisch als Gebiet einer bestimmten Volksgruppe bestimmt wird, entsteht innerhalb dieses Gebiets zwangsläufig eine zweite „Nationalitätenfrage“: die Frage nach der Stellung derjenigen Bürger, die dieser Volksgruppe nicht angehören.

Die Logik kann sich dabei wiederholen. Gegen die Vorherrschaft einer Mehrheitskultur im Zentralstaat wird regionale Selbstbestimmung gefordert. Daraus wird eine ethnisch bestimmte Region. In dieser Region leben Minderheiten, die nun ihrerseits Schutz fordern. Aus dieser Forderung kann wiederum eine neue territoriale Abgrenzung hervorgehen, und so fort. Die territoriale Lösung der „Nationalitätenfrage“ kann damit eine neue „Nationalitätenfrage“ innerhalb des neu bestimmten Gebiets erzeugen. Die Beziehung zwischen Etablierten und Außenseitern, also zwischen denen, die sich als rechtmäßige Herren eines Ortes verstehen, und denen, die dort als bloß Geduldete gelten, wiederholt sich dabei auf jeder neuen Ebene.

Der Nachbarstaat Irak führt vor Augen, wohin diese Logik führen kann. Die irakische Verfassung von 2005 hat der Region Kurdistan weitgehende Selbstverwaltung gewährt. Sie hat aber die Zugehörigkeit der gemischt besiedelten Stadt Kirkuk, in der Kurden, Araber und Turkmenen leben, einer späteren Volkszählung und Volksabstimmung überlassen. Diese sollten bis 2007 stattfinden und haben bis heute nicht stattgefunden. Seitdem ist Kirkuk ein Zankapfel, um den nicht die Bürger der Stadt gemeinsam ringen, sondern Volksgruppen gegeneinander. Die ethnische Zuordnung eines Gebiets hat den Konflikt dort nicht gelöst, sondern auf Dauer gestellt.

Warum hält sich die Vorstellung, jedes Volk habe ein eigenes Gebiet, dennoch so hartnäckig? Die Wir-Bilder, mit denen Menschen sich selbst und andere wahrnehmen, gehören zu ihrem sozialen Habitus. Das ist die gesellschaftlich geprägte Prädisposition, mit der Menschen wahrnehmen, urteilen und handeln, noch bevor sie bewusst entscheiden. Diese Wir-Bilder haben sich in einer Zeit herausgebildet, in der Herkunft, Siedlungsgebiet und Lebensort noch weitgehend zusammenfielen. Der soziale Habitus wandelt sich in der Regel aber weit langsamer als die Verhältnisse, auf die er sich bezieht; er hinkt ihnen nach. Das gilt für die Ideologie eines persisch geprägten „Nationalstaats“, der die Vielfalt der Bevölkerung verleugnet, ebenso wie für ethnische Nationalismen, die ihr Gebiet als Eigentum „ihres“ Volkes beanspruchen. Beide denken in Bildern, die der verstädterten und beweglichen iranischen Staatsgesellschaft nicht mehr entsprechen.

Folgenreich wird dieses Nachhinken durch den Nachhinkeffekt des sozialen Habitus: Politische Programme, die aus überholten Wir-Bildern abgeleitet werden, bringen selbst neue Ausgrenzungen hervor, wie die Ereignisse in Naqadeh und Urmia zeigen. Sie verfestigen die Grenzen zwischen den Gruppen, die sich im gesellschaftlichen Alltag längst zu lockern begonnen haben. Und sie bieten jeder Staatsmacht, die herrschen will, indem sie teilt, die Möglichkeit, die eine Gruppe gegen die andere auszuspielen.

Das heißt nicht, dass die Forderung nach regionaler Selbstbestimmung unberechtigt wäre. Sie ist die Antwort auf reale Benachteiligung und zielt auf eine Verschiebung der Machtbalancen zugunsten der Machtschwächeren. Machtschwach sind die Menschen in den Randregionen Irans dabei nicht nur gegenüber der Zentralregierung. Sie haben geringere Chancen, alle Zwänge zu kontrollieren, denen ihr Leben unterliegt: die Zwänge der äußeren Natur wie Dürre und Wassermangel, die Zwänge der eigenen Natur wie Krankheit und Hunger, die Fremdzwänge, die Menschen auf sich selbst und aufeinander ausüben, von der Arbeitslosigkeit bis zur Repression, und die Selbstzwänge, die ihnen eine angstgeprägte Erziehung auferlegt hat. Gerade diese umfassende Machtschwäche treibt die Menschen aus diesen Provinzen in die Städte, wie die Wanderungsdaten zeigen.

Eine ethnisch-territoriale Lösung verschiebt die Machtbalancen jedoch nur um eine Ebene. Sie schafft in der Region neue Machtschwächere. Das Problem ist somit nicht die regionale Selbstverwaltung als solche. Problematisch wird vielmehr die Gleichsetzung von regionaler Selbstverwaltung mit ethnischer Gebietshoheit.

10. Kulturelle Selbstbestimmung ohne ethnische Gebietshoheit

Eine demokratische Ordnung kann deshalb zwei Grundsätze miteinander verbinden, die häufig als Gegensatz behandelt werden: die gemeinsame kulturelle Selbstbestimmung einer Sprachgemeinschaft und die gleichen Bürgerrechte jedes Einzelnen.

Eine kurdisch geprägte Region kann ihre Sprache und ihre kulturellen Überlieferungen durch eigene Einrichtungen fördern. Sie kann eine eigene Bildungs-, Kultur- und Medienpolitik betreiben und demokratische Selbstverwaltungsorgane besitzen. Daraus folgt jedoch nicht, dass das Gebiet politisches Eigentum der Kurden wäre. Die Aserbaidschaner, Perser, Armenier und Assyrer, die dort leben, sind nicht Gäste, sondern Bürger mit denselben Rechten. Dasselbe Prinzip muss für alle anderen kulturellen Gemeinschaften gelten.

Weil so viele Menschen außerhalb der Siedlungsgebiete ihrer Gruppe leben, reicht der Schutz ihrer Sprache und Kultur in einer bestimmten Region allein nicht aus. Er muss durch Rechte ergänzt werden, die an die Person gebunden sind und sie dorthin begleiten, wo sie lebt. Es gibt dafür bewährte Vorbilder. Estland hat schon 1925 ein Gesetz über die Kulturautonomie der nationalen Minderheiten erlassen und es nach der wiedergewonnenen Unabhängigkeit 1993 erneuert. Nach diesem Gesetz können Angehörige einer Minderheit, gleich wo sie im Land wohnen, gewählte Kulturräte bilden, die eigene Schulen und Kultureinrichtungen tragen, ohne über ein Gebiet zu herrschen. Belgien unterscheidet in seiner Verfassung zwischen Regionen, die für gebietsbezogene Aufgaben wie Wirtschaft und Raumordnung zuständig sind, und Sprachgemeinschaften, die für personenbezogene Aufgaben wie Bildung und Kultur zuständig sind. In der zweisprachigen Hauptstadt Brüssel wirken beide Gemeinschaften nebeneinander.

Damit wird die Frage der Selbstbestimmung neu bestimmt. Selbstbestimmung bedeutet nicht notwendigerweise, andere aus einem Gebiet auszuschließen. Sie kann auch die demokratische Fähigkeit einer Gemeinschaft bedeuten, ihre Sprache, Kultur und Lebensform innerhalb eines gemeinsamen Rechtsrahmens zu gestalten. Die entscheidende politische Unterscheidung lautet: Kulturelle Zugehörigkeit kann kollektiv sein; politische Rechte müssen jedoch universell sein. Der Schutz der Minderheiten in jeder Region ist dabei keine Einschränkung dieser Selbstbestimmung, sondern ihre notwendige Kehrseite.

11. Subsidiarität als institutionelles Prinzip

Das Subsidiaritätsprinzip bietet hierfür einen möglichen institutionellen Rahmen. Es besagt im Kern, dass öffentliche Aufgaben möglichst auf der niedrigsten Ebene wahrgenommen werden sollen, auf der sie wirksam, demokratisch und unter Wahrung gleicher Rechte erfüllt werden können. Was der Einzelne selbst regeln kann, bleibt ihm überlassen. Was die Gemeinde regeln kann, regelt die Gemeinde. Was ihre Kräfte übersteigt, übernimmt die Region, und was nur gemeinsam für das ganze Land geregelt werden kann, übernimmt der Gesamtstaat. Dabei wäre nicht die ethnische Zugehörigkeit das Kriterium für die politische Zuständigkeit. Die Frage wäre vielmehr, welche Angelegenheit auf welcher Ebene am demokratischsten und wirksamsten geregelt werden kann.

Versteht man Politik als die demokratische Herstellung und den Betrieb der allgemeinen inner- und zwischenstaatlichen Reproduktionsbedingungen der Gesellschaft, also aller Bedingungen, unter denen eine Gesellschaft ihr Leben immer wieder erneuern kann, dann ist Subsidiarität die Weise, in der diese Aufgabe auf die verschiedenen Ebenen verteilt wird. Die verstädterte Gesellschaft gibt diesem Prinzip eine besondere Bedeutung. Wasserversorgung, Wohnungsbau, Nahverkehr und Luftreinhaltung eines Ballungsraums wie Teheran mit über fünfzehn Millionen Menschen lassen sich weder von einer fernen Zentrale noch nach ethnischen Gesichtspunkten sinnvoll regeln. Sie verlangen eine eigene, demokratisch legitimierte Verwaltung des Ballungsraums. Ebenso wenig lässt sich die Unterrichtssprache in einem Stadtviertel, in dem Kinder unterschiedlicher Muttersprache gemeinsam lernen, aus der Zugehörigkeit einer Region zu einem bestimmten Volk ableiten.

Die Schweiz zeigt, dass eine solche Ordnung auch sprachliche Vielfalt tragen kann. Sie kennt vier Landessprachen. Die Kantone bestimmen ihre Amtssprachen selbst, müssen dabei aber auf die herkömmliche sprachliche Zusammensetzung Rücksicht nehmen und die angestammten Sprachminderheiten schützen. Mehrere Kantone, etwa Bern, Freiburg und Wallis, sind zweisprachig, Graubünden sogar dreisprachig. Selbst die schwierigste Grenzfrage der jüngeren Schweizer Geschichte, der Konflikt um den Jura, wurde auf diesem Weg gelöst. Über die Bildung des Kantons Jura, der 1979 entstand, stimmten die Bürger in einer Reihe von Volksabstimmungen auf Kantons-, Bezirks- und Gemeindeebene ab. Die Stadt Moutier entschied 2021 mit knapp 55 Prozent, vom Kanton Bern zum Kanton Jura zu wechseln, und gehört seit Anfang 2026 dazu. Die Grenzen wurden nicht nach der Abstammung der Menschen gezogen, sondern nach dem Willen der Bürger vor Ort, in einem geordneten und gewaltfreien Verfahren.

Regionale Selbstverwaltung wäre somit keine Form ethnischer Souveränität, sondern eine Form demokratischer Dezentralisierung. Sie hat noch einen weiteren Vorzug. Gemeinden und Regionen, die ihre Angelegenheiten selbst verwalten, sind die naheliegendsten Orte, an denen Menschen unterschiedlicher Herkunft erfahren, dass sie gemeinsam über Schulen, Straßen und Wasser entscheiden können, und zwar als gleichberechtigte Nachbarn, nicht als Angehörige rivalisierender Völker. Da sich der soziale Habitus vor allem durch solche Erfahrungen wandelt, ist die Dezentralisierung nicht nur eine Frage der Verwaltung. Sie ist auch eine Schule der Demokratie, in der der autoritär geprägte soziale Habitus allmählich demokratischer werden kann.

12. Anknüpfungspunkte in der iranischen Verfassungsgeschichte

Eine solche Ordnung wäre in Iran keine fremde Einfuhr. Sie kann an eigene Überlieferungen anknüpfen. Schon die Verfassung der Konstitutionellen Revolution sah in den Ergänzungsgesetzen von 1907 in ganz Iran Provinzial- und Bezirksräte vor, die vom Volk unmittelbar gewählt werden sollten. Diese Räte sollten die volle Aufsicht über alle Reformen führen, die das öffentliche Wohl betreffen, und die Einnahmen und Ausgaben ihrer Provinzen öffentlich machen. Ein eigenes Gesetz über diese Räte wurde im selben Jahr verabschiedet. Der Rat von Täbris wurde zu einer der tragenden Kräfte der Verfassungsbewegung. In den folgenden Jahrzehnten wurden diese Bestimmungen durch die zentralistische Politik der Pahlavi-Herrscher ausgehöhlt und nie verwirklicht.

Auch die geltende Verfassung der Islamischen Republik enthält Bestimmungen, die sie selbst nie eingelöst hat. Sie erklärt alle Menschen Irans, gleich welchem Volk oder Stamm sie angehören, für gleichberechtigt und bestimmt, dass Hautfarbe, Rasse und Sprache kein Vorrecht begründen. Sie erklärt den Gebrauch der regionalen und ethnischen Sprachen in Presse und Medien sowie den Unterricht ihrer Literatur in den Schulen neben dem Persischen für frei. Und sie sieht Räte der Dörfer, Bezirke, Städte und Provinzen vor, die an der Verwaltung beteiligt werden sollen. Die Gemeinderäte wurden erst zwanzig Jahre nach der Revolution, 1999, erstmals gewählt. Den Unterricht in den Muttersprachen blieb der Staat bis heute schuldig, und die Räte blieben den Weisungen der Zentrale und der Kontrolle über die Zulassung ihrer Kandidaten unterworfen.

Die Forderung nach gleicher Bürgerschaft, sprachlichen Rechten und örtlicher Selbstverwaltung ist also tief in der iranischen Verfassungsgeschichte verwurzelt. Was fehlte, war nie der Grundsatz auf dem Papier. Es fehlte eine Ordnung, die ihn gegen die Zentralgewalt durchsetzbar macht.

13. Die eigentliche verfassungspolitische Konsequenz

Die demografische Entwicklung liefert keinen unmittelbaren Beweis für einen bestimmten Verfassungstyp. Sie verändert aber die Bedingungen, unter denen jede künftige Verfassung bestehen muss. Eine demokratische Ordnung müsste gleichzeitig vier Anforderungen erfüllen. Sie müsste erstens jedem Menschen gleiche Bürgerrechte sichern, unabhängig von Herkunft und Wohnort. Sie müsste zweitens die sprachlichen und kulturellen Gemeinschaften schützen und ihre Entfaltung ermöglichen, auch dort, wo ihre Angehörigen verstreut leben. Sie müsste drittens Gemeinden und Regionen demokratische Selbstverwaltung gewähren. Und sie müsste viertens all dies in einem gemeinsamen verfassungsrechtlichen Rahmen für das ganze Land zusammenhalten.

Damit lässt sich eine politische Ordnung denken, in der ein Mensch zugleich Iraner und Kurde, Iraner und Aserbaidschaner, Iraner und Belutsche oder Angehöriger einer anderen kulturellen Gemeinschaft sein kann. Die Zugehörigkeiten müssen dabei nicht als konkurrierende politische Souveränitäten verstanden werden. Sie können sich ergänzen wie die Schichten der Wir-Identität selbst. Das gemeinsame Wir, das sie zusammenhält, wäre dann nicht die Abstammung von einem bestimmten Volk, sondern die Bindung an eine Verfassung, die allen dieselben Rechte sichert. Man hat dies Verfassungspatriotismus genannt: eine Verbundenheit, die sich nicht auf Abstammung, Sprache oder Religion gründet, sondern auf die gemeinsame Ordnung der Freiheit.

Dritter Teil: Ein Verfassungsvorschlag

Die folgenden Artikel sind kein fertiger Verfassungstext. Über die Verfassung eines demokratischen Iran kann nur eine frei gewählte verfassungsgebende Versammlung entscheiden. Deshalb lässt der Vorschlag Fragen wie die der Staatsform bewusst offen. Er fasst die Schlussfolgerungen dieses Beitrags in die Form von Verfassungsartikeln, damit sie öffentlich erörtert, geprüft und verbessert werden können. Er beschränkt sich auf die Gliederung des Staates, die gleiche Bürgerschaft und die sprachlichen und kulturellen Rechte.

Abschnitt I: Grundsätze

Artikel 1, Grundsatz. Iran ist ein demokratischer, rechtsstaatlicher und dezentral gegliederter Staat. Träger der Staatsgewalt ist die Gesamtheit seiner Bürger.

Artikel 2, Gleiche Bürgerschaft. Alle Bürger sind vor dem Gesetz gleich. Niemand darf wegen seiner Sprache, seiner Herkunft, seiner Volkszugehörigkeit, seines Glaubens oder seiner Weltanschauung, seines Geschlechts oder seines Wohnorts bevorzugt oder benachteiligt werden. Die Grundrechte stehen jedem Menschen persönlich zu und gelten im ganzen Staatsgebiet.

Artikel 3, Keine ethnische Gebietshoheit. Kein Teil des Staatsgebiets ist Eigentum einer Volksgruppe. Gemeinden und Regionen sind Gemeinschaften aller ihrer Bewohner. Aus der Zugehörigkeit zu einer Sprach- oder Kulturgemeinschaft folgt kein Vorrang bei der Ausübung öffentlicher Gewalt.

Artikel 4, Freiheit des Bekenntnisses zu einer Gemeinschaft. Das Bekenntnis zu einer Sprach- oder Kulturgemeinschaft ist frei. Niemand ist verpflichtet, seine Zugehörigkeit anzugeben. Die Zugehörigkeit darf gegen den Willen des Einzelnen weder erhoben noch in öffentlichen Registern verzeichnet werden.

Abschnitt II: Die Sprachen Irans

Artikel 5, Gemeinsame Sprache. Persisch ist die gemeinsame Amts- und Verkehrssprache des Gesamtstaats. Der Staat ermöglicht allen Bürgern, sie zu erlernen.

Artikel 6, Die Sprachen Irans. Alle Muttersprachen der Bürger Irans, darunter Aserbaidschanisch-Türkisch, Kurdisch, Luri, Gilaki, Mazandarani, Arabisch, Belutschi, Turkmenisch, Armenisch und Assyrisch, sind Sprachen Irans und stehen unter dem Schutz der Verfassung. Der Staat fördert ihre Pflege und Entwicklung.

Artikel 7, Regionale Amtssprachen. Eine Region kann durch Gesetz, das der Zustimmung von zwei Dritteln ihrer Volksvertretung bedarf, eine oder mehrere weitere Sprachen neben dem Persischen zu Amtssprachen in ihrem Gebiet erklären. In Gemeinden, in denen die Sprecher einer Sprache Irans einen erheblichen Teil der Bevölkerung bilden, können diese im Verkehr mit den Behörden ihre Sprache gebrauchen. Das Nähere, auch den Mindestanteil, regelt ein Gesetz des Gesamtstaats.

Artikel 8, Unterricht in der Muttersprache. Jedes Kind hat das Recht, in öffentlichen Schulen neben dem Persischen in seiner Muttersprache unterrichtet zu werden, wo eine hinreichende Zahl von Kindern dies wünscht. Dieses Recht gilt im ganzen Staatsgebiet und nicht nur in den Siedlungsgebieten der jeweiligen Sprachgemeinschaft.

Artikel 9, Medien und Kultur. Jede Sprachgemeinschaft hat das Recht, in ihrer Sprache Zeitungen, Bücher und Rundfunk herauszugeben und Kultureinrichtungen zu unterhalten. Die öffentlich-rechtlichen Medien berücksichtigen die Sprachen Irans angemessen.

Abschnitt III: Sprach- und Kulturgemeinschaften

Artikel 10, Kulturautonomie. Bürger, die sich zu einer gemeinsamen Sprache oder Kultur bekennen, können landesweit eine Kulturgemeinschaft des öffentlichen Rechts bilden. Diese wählt einen eigenen Kulturrat. Sie kann Schulen, Hochschulen, Verlage und Kultureinrichtungen tragen und erhält dafür öffentliche Mittel nach Maßgabe des Gesetzes. Sie übt keine Gebietshoheit aus.

Abschnitt IV: Gemeinden

Artikel 11, Kommunale Selbstverwaltung. Den Gemeinden ist das Recht gewährleistet, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung zu regeln. Sie wählen ihre Vertretungen in freier, gleicher und geheimer Wahl. Die Zulassung von Kandidaten darf nur von allgemeinen gesetzlichen Voraussetzungen abhängig gemacht werden, nicht von einer Prüfung ihrer Gesinnung.

Artikel 12, Ballungsräume. Gemeinden eines Ballungsraums können sich zu einer gemeinsamen, demokratisch gewählten Verwaltung zusammenschließen, um Aufgaben wie Wasserversorgung, Nahverkehr, Wohnungsbau und Luftreinhaltung gemeinsam zu erfüllen.

Artikel 13, Finanzen der Gemeinden. Die Gemeinden erhalten eigene Einnahmen und einen gesetzlich gesicherten Anteil an den Steuern, der ihren Aufgaben entspricht.

Abschnitt V: Regionen

Artikel 14, Gliederung. Iran gliedert sich in Regionen. Bis zu einer Neugliederung nach Artikel 22 bilden die bestehenden Provinzen die Regionen.

Artikel 15, Organe der Region. Jede Region hat eine in freier, gleicher und geheimer Verhältniswahl gewählte Volksvertretung und eine von ihr abhängige Regierung. Sie gibt sich im Rahmen dieser Verfassung ein eigenes Regionalstatut.

Artikel 16, Zuständigkeiten der Region. Die Regionen sind im Rahmen der Gesetze des Gesamtstaats zuständig für Bildung und Kultur, regionale Sprachpolitik nach Artikel 7, regionale Wirtschaftsförderung, Gesundheitswesen, Raumordnung, regionale Verkehrswege sowie den Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen, insbesondere des Wassers. Alle Aufgaben, die diese Verfassung nicht dem Gesamtstaat zuweist, stehen den Regionen und Gemeinden zu.

Artikel 17, Minderheitenschutz in den Regionen. Jede Region gewährleistet allen ihren Bewohnern gleiche Rechte. Sprachliche und kulturelle Minderheiten innerhalb einer Region genießen dort dieselben Rechte, die die Artikel 7 bis 9 den Sprachgemeinschaften im Gesamtstaat gewähren. Jede Region bestellt eine unabhängige Beauftragte oder einen unabhängigen Beauftragten für die Rechte der Minderheiten.

Artikel 18, Finanzausgleich. Die Einnahmen des Staates, einschließlich der Erträge aus den Bodenschätzen, werden nach einem Gesetz auf Gesamtstaat, Regionen und Gemeinden verteilt. Ein Finanzausgleich zwischen den Regionen dient dazu, gleichwertige Lebensverhältnisse im ganzen Land herzustellen und die Benachteiligung der ärmeren Regionen abzubauen.

Abschnitt VI: Der Gesamtstaat

Artikel 19, Zuständigkeiten des Gesamtstaats. Der Gesamtstaat ist ausschließlich zuständig für die auswärtigen Angelegenheiten, die Verteidigung, die Staatsangehörigkeit, die Währung, den Schutz der Grundrechte, die landesweiten Verkehrs- und Versorgungsnetze, die Bewirtschaftung der Gewässer, die mehrere Regionen betreffen, sowie für die Grundsätze des Bildungswesens und der sozialen Sicherung.

Artikel 20, Einheitliche Streitkräfte. Die Streitkräfte unterstehen allein dem Gesamtstaat. Regionen, Parteien und Gemeinschaften dürfen keine bewaffneten Verbände unterhalten.

Artikel 21, Kammer der Regionen. Neben der Nationalversammlung besteht eine Kammer der Regionen, in der die Regionen, nicht die Volksgruppen, vertreten sind. Gesetze, die die Zuständigkeiten oder Finanzen der Regionen berühren, sowie Änderungen dieser Verfassung bedürfen ihrer Zustimmung.

Abschnitt VII: Verfahren und Schutz

Artikel 22, Änderung der inneren Grenzen. Die Grenzen der Regionen können geändert werden, wenn die Bürger der betroffenen Gemeinden dies in einer Volksabstimmung beschließen und die Volksvertretungen der beteiligten Regionen zustimmen. Die Rechte der Minderheiten nach Artikel 17 bleiben in jedem Fall gewahrt. Eine Grenzänderung darf nicht mit der Abstammung der Bewohner begründet werden.

Artikel 23, Politische Parteien. Die Parteien stehen allen Bürgern offen. Die Mitgliedschaft darf nicht von Abstammung, Sprache oder Glauben abhängig gemacht werden. Parteien können die Anliegen einzelner Sprach- und Kulturgemeinschaften vertreten.

Artikel 24, Verfassungsgericht. Ein unabhängiges Verfassungsgericht entscheidet über Streitigkeiten zwischen Gesamtstaat, Regionen und Gemeinden. Jeder Mensch kann das Verfassungsgericht anrufen, wenn er sich in seinen Grundrechten, einschließlich seiner sprachlichen und kulturellen Rechte, verletzt sieht.

Artikel 25, Unabänderlichkeit. Die Grundsätze der gleichen Bürgerschaft, des Ausschlusses ethnischer Gebietshoheit, des Schutzes der Sprachen Irans und der Selbstverwaltung der Gemeinden und Regionen sind jeder Verfassungsänderung entzogen.

Schluss: Von der territorialen Ethnie zur demokratischen Bürgerschaft

Die traditionelle „Nationalitätenfrage“ lautet: Welches Volk soll über welches Gebiet herrschen? Die demokratische Frage lautet dagegen: Wie können Menschen unterschiedlicher nationaler, ethnischer, sprachlicher und kultureller Zugehörigkeit in einem gemeinsamen Staat gleichberechtigt leben und zugleich ihre kulturelle Selbstbestimmung verwirklichen? Damit verändert sich der Gegenstand der politischen Auseinandersetzung. Die „Nationalitätenfrage“ wird von einer Frage territorialer Besitzansprüche zu einer Frage der demokratischen Repräsentation, der Verteilung politischer Zuständigkeiten, der kulturellen und sprachlichen Rechte, der regionalen Selbstverwaltung, der individuellen Bürgerrechte und der verfassungsrechtlichen Gleichheit.

Die demografische Entwicklung Irans spricht nicht dafür, ethnische Zugehörigkeiten für bedeutungslos zu erklären. Sie zeigt vielmehr, dass diese Zugehörigkeiten unter den Bedingungen von Urbanisierung, Wanderung und wachsender räumlicher Mobilität in weit verflochteneren gesellschaftlichen Räumen bestehen als in der bäuerlichen Welt, in der sich die überkommenen Wir-Bilder herausgebildet haben. Gerade deshalb erscheint es problematisch, politische Zugehörigkeit dauerhaft an die Gleichsetzung von Volksgruppe und Gebiet zu binden.

Der zentrale Gedanke lautet: Nicht die Ethnie besitzt das Territorium; die Bürger verwalten das Territorium demokratisch. Damit wäre regionale Identität nicht beseitigt, sondern demokratisch neu eingeordnet. Eine kurdische, aserbaidschanische, belutschische, arabische oder andere regionale Identität könnte öffentlich und institutionell anerkannt werden, ohne daraus einen ausschließlichen politischen Herrschaftsanspruch abzuleiten.

Die demografische Entwicklung liefert somit nicht den Beweis für eine bestimmte Verfassung. Sie liefert vielmehr den gesellschaftlichen Anlass, die Gleichsetzung von Volksgruppe, Gebiet und politischer Souveränität grundsätzlich zu überprüfen. Die gemeinsame Erklärung der kurdischen und aserbaidschanischen Menschenrechtsorganisationen von Urmia, ihre Stadt gehöre allen ihren Bewohnern, zeigt, dass diese Einsicht in der iranischen Gesellschaft selbst bereits heranwächst. Aufgabe der demokratischen Opposition ist es, ihr eine verfassungsrechtliche Gestalt zu geben.

Quellenhinweise

Demografie, Urbanisierung und Wanderung

United Nations, Department of Economic and Social Affairs: World Urbanization Prospects: The 2018 Revision. New York 2019.

Statistical Centre of Iran: National Population and Housing Census 2016. Selected Results. Teheran 2017.

Mahmoudian, Hossein/Mahmoudiani, Serajeddin: Internal Migration and Urbanization in Iran, with Emphasis on the Period of 2011–2016. Teheran: UNFPA Iran 2018.

Asadzadeh, Asad u. a.: Urbanization, migration, and the challenges of resilience thinking in urban planning: Insights from two contrasting planning systems in Germany and Iran. In: Cities 125 (2022), Art. 103642. DOI: 10.1016/j.cities.2022.103642.

Tavakoli, M./Heydari, A.: Urbanization in Kurdish cities after the Islamic Revolution of Iran, case study Saqqez city. In: Sustainable Cities and Society 2 (2012), H. 1, S. 45–49. DOI: 10.1016/j.scs.2011.10.003.

Khani, Saeed/Abbasi-Shavazi, Mohammad Jalal: Marriage patterns, ethnicity and religion: Case study of married women in Ghorveh District. In: Journal of Population Association of Iran (2011).

Ethnische, sprachliche und konfessionelle Vielfalt

UK Home Office: Country Policy and Information Note. Iran: Kurds and Kurdish political groups. Version 5.0, Oktober 2025.

Papoli Yazdi, Mohammad-Hosayn/Vossoughi, F.: Khorasan xvii. The Kurdish Communities of Khorasan. In: Encyclopaedia Iranica, Bd. XVII.

Mohséni, Chirine: The Instrumentalization of Ethnic Conflict by the State: The Azeri-Kurdish Conflict in Iran. In: Identity, Conflict and Politics in Turkey, Iran and Pakistan. London/New York: Hurst/Oxford University Press 2018.

Rudaw: Kurdish, Azeri rights groups condemn ethnic unrest in Urmia, 25. März 2025.

Umfragen

GAMAAN (Group for Analyzing and Measuring Attitudes in Iran): Iranians’ Attitudes Toward Political Systems: A 2022 Survey Report. 2022.

GAMAAN: Iranians’ Political Preferences in 2024. Analytical Report. 2025.

Verfassungstexte

Ergänzungsgesetze zur Verfassung Persiens vom 7. Oktober 1907, Artikel 90–93.

Verfassung der Islamischen Republik Iran von 1979 in der Fassung von 1989, Artikel 15, 19 und 100–106.

Verfassung der Republik Irak von 2005, Artikel 140.

Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft von 1999, Artikel 4 und 70.

Verfassung des Königreichs Belgien in der Fassung von 1994, Artikel 1–4.

Estland: Gesetz über die Kulturautonomie der nationalen Minderheiten von 1925; National Minorities Cultural Autonomy Act von 1993.

Kuldkepp, Mart: The Estonian Swedish National Minority and the Estonian Cultural Autonomy Law of 1925. In: Nationalities Papers.

Theoretischer und verfassungspolitischer Bezugsrahmen

Norbert Elias: Die Gesellschaft der Individuen. Hg. v. Michael Schröter. Frankfurt a. M.: Suhrkamp 1987.

Norbert Elias/John L. Scotson: Etablierte und Außenseiter. Frankfurt a. M.: Suhrkamp 1990.

Jürgen Habermas: Staatsbürgerschaft und nationale Identität. In: ders.: Faktizität und Geltung. Frankfurt a. M.: Suhrkamp 1992.

Arend Lijphart: Democracy in Plural Societies. A Comparative Exploration. New Haven: Yale University Press 1977.

Will Kymlicka: Multicultural Citizenship. A Liberal Theory of Minority Rights. Oxford: Clarendon Press 1995.

Michael Keating: Plurinational Democracy. Stateless Nations in a Post-Sovereignty Era. Oxford: Oxford University Press 2001.

Daniel J. Elazar: Exploring Federalism. Tuscaloosa: University of Alabama Press 1987.

Allen Buchanan: Secession. The Morality of Political Divorce from Fort Sumter to Lithuania and Quebec. Boulder: Westview Press 1991.

Rogers Brubaker: Nationalism Reframed. Nationhood and the National Question in the New Europe. Cambridge: Cambridge University Press 1996.

Benedict Anderson: Imagined Communities. Reflections on the Origin and Spread of Nationalism. Überarb. Ausg. London/New York: Verso 2006 [1983].

Hannover, 29.09.2026

https://gholamasad.jimdofree.com/kontakt/

 

متن انگلیسی نوشته:

Dawud Gholamasad

Urbanization, Spatial Mobility and the Democratic Reformulation of the “National Question” in Iran

Empirical Findings, Political Conclusions and a Constitutional Proposal

Abstract

This essay asks how a democratic Iran can organize people of different languages, cultures and origins politically on an equal footing. Its starting point is not contested ethnic percentages but the social development of the country itself. Within a few generations, Iran has changed from a predominantly peasant society into a predominantly urban one: in 1950 just over a quarter of the population lived in cities; by 2016 it was almost three quarters. Millions of people have migrated within the country, above all from the poorer peripheral provinces to the conurbations around Tehran. The predominantly Kurdish regions have gone through this urbanization as well. Numerous provinces are linguistically mixed, and surveys show that the great majority of respondents wish to keep both a common lingua franca and teaching in the mother tongue.

From these findings, and with methodological restraint, the essay does not conclude that Iran is ethnically mixed throughout. It concludes, rather, that linguistic and cultural belonging, historical area of settlement and actual place of residence are increasingly coming apart. This calls into question the principle that every people owns a territory of its own. For wherever a territory is assigned to one particular ethnic group, all others who live there become strangers in their own place of residence. Their status becomes a new “national question”, this time within the region itself. The clashes between Kurds and Azerbaijanis in Naqadeh and Urmia show that this danger is no mere hypothesis. The essay explains the persistence of ethno-territorial thinking by the drag effect of the social habitus. As an alternative, it develops a form of cultural self-determination without ethnic territorial sovereignty and grounds it in Iran’s own constitutional history and in the experience of Switzerland, Belgium and Estonia. It concludes with a constitutional proposal set out in articles, which can serve a future constituent assembly as a basis for discussion.

Introduction

The political future of Iran is not only a question of democratization, the rule of law and political representation. It is at the same time confronted with the question of how a polity with a linguistically, culturally, religiously and ethnically diverse population can be organized politically. This question is conventionally called the “national question”. It is usually posed as if the issue were which people is entitled to which territory.

This essay poses the question differently. It first asks how the figurations that people in Iran form with one another have changed over the last generations. By figurations are meant the webs of mutual reliance, and of the dependencies arising from them, in which people live together. Only from the answer to this question does it draw political conclusions. The first part sets out the empirical findings. The second part develops the political conclusions from them. The third part sums up these conclusions in a constitutional proposal.

Part One: The Empirical Findings

1. The “National Question” under Changed Social Conditions

The larger population groups of Iran include, among others, Persians, Azerbaijanis, Kurds, Lurs, Gilaks and Mazandaranis, Arabs, Baluch and Turkmen. In addition there are smaller communities such as Armenians, Assyrians, Talysh and others.

An important methodological limitation, however, is that there are no current, comprehensive and reliably comparable official statistics on the ethnic composition of Iran’s population. The censuses record neither ethnic affiliation nor mother tongue. What we know comes from surveys and estimates, and these diverge widely. For the Kurdish population, for example, the estimates compiled in a British country report of 2025 range from seven to fifteen million people, that is, from about eight to seventeen per cent of the population. A large online survey conducted in 2022 with almost 17,000 respondents, by contrast, produced the following distribution of languages spoken at home: about 63 per cent Persian, just under 13 per cent Azerbaijani Turkic, six and a half per cent Luri, just under 6 per cent Kurdish and just under 2 per cent Arabic. The remainder was made up of other languages. That the share of Kurdish is markedly lower here than in the estimates is probably due in part to the fact that many Kurds in the large cities speak Persian at home. Such figures, too, are only approximations. The survey reflects only the views of literate adults, and people without internet access are under-represented in it, even though the results were weighted.

This statistical uncertainty is not merely a shortcoming for the argument. It points to a fundamental problem: a political order should not rest on seemingly exact ethnic percentages if their empirical basis is uncertain. Any order that allocates political rights according to ethnic groups would first have to count people and classify them. In doing so, it would harden the very boundaries between the groups that it had meant only to describe.

The decisive question is therefore not which people owns what share of which territory. It is this: how can a democratic state organize people of different national, ethnic, linguistic and cultural affiliations politically on an equal footing? The perspective thus shifts from the territorial allocation of ethnic groups to the democratic organization of a diverse citizenry.

2. The Empirical Starting Point: the Urbanization of Iran

For such a reformulation of the “national question”, what matters first is Iran’s demographic change. Within a few generations Iran has undergone a profound transition from a predominantly rural to a predominantly urban society. According to United Nations data, about 27 per cent of Iran’s population lived in cities in 1950. By the turn of the millennium the figure was already just under two thirds, about 64 per cent. The census of 2011 recorded just over 71 per cent. For 2016 the Iranian census reports around 59.15 million urban residents out of a total population of 79.93 million. That corresponds to about 74 per cent. Within a single lifetime, the relationship between town and country has thus been almost reversed.

Urbanization is far more than a numerical shift of population from the countryside to the city. As people live together in cities, new social networks take shape, along with new forms of economic and cultural exchange and a hitherto unknown mobility of people. People increasingly detach themselves from their traditional ties to their place of origin without thereby giving up their cultural or linguistic belonging. Origin and present place of residence thus come apart more and more.

What once appeared largely as a unity, namely ethnic belonging, the social sphere of life and territory, becomes under the conditions of urbanization a set of distinct, overlapping aspects of social life. It is precisely this overlapping that makes it increasingly problematic to derive political belonging and territorial rule directly from ethnic belonging. In short, urbanization forms the demographic basis for an increasing social and spatial diffusion of the population. What exactly is meant by this, and what is not, will be defined separately below.

3. Urbanization and Internal Migration

Urbanization, however, is not to be equated with the mere growth of cities. In the Iranian case it was closely bound up with migration within the country. The land reform of the 1960s, economic modernization, industrialization and the concentration of jobs, schools and universities in the cities have set off extensive migratory movements since the second half of the twentieth century. After the revolution came the war with Iraq, the armed conflicts in the border regions and, more recently, droughts and water shortages that are depriving many villages of their livelihood.

The censuses make it possible to estimate the scale of these movements. Between 2006 and 2011 just over 5.5 million people changed their place of residence; between 2011 and 2016 just under 4.3 million. What is remarkable here is the direction of migration. In the latter period only about 15 per cent of moves were from village to city, but around 68 per cent were from city to city. Migration from the countryside to the city thus set urbanization in motion. Today Iran is a society whose population migrates above all between cities. The migrants are predominantly young, mostly between 20 and 34 years old, and better educated than average: over 94 per cent of them can read and write, compared with just over 87 per cent of those who have not migrated.

The most important destination is the Tehran metropolitan region. Between 2011 and 2016 alone, over half a million people moved to Tehran province and over 200,000 to the neighbouring province of Alborz with the city of Karaj. The areas of origin lie above all in the peripheral provinces, and precisely in those shaped by Kurds, Lurs, Azerbaijanis, Arabs and Baluch. The highest rates of out-migration were recorded in Lorestan, Chaharmahal and Bakhtiari, Ilam, Hamadan, Kermanshah, North Khorasan, Khuzestan, Ardabil and Sistan and Baluchestan. East and West Azerbaijan also lost inhabitants through migration.

The change within the Tehran metropolitan region itself is just as revealing. Between 1976 and 2016 the city of Tehran almost doubled in size, while its surrounding area grew more than eightfold. The share of the city proper in the population of the conurbation fell from about 85 to 54 per cent. Tehran is thus not merely an example of urbanization. It is an example of the formation of a metropolitan setting of life in which people of different regional and linguistic origin live together, work together and marry one another.

This brings to light a connection that is central to the “national question”: a person’s origin and present place of residence are no longer necessarily identical. This does not mean that ethnic belonging is disappearing. It means, rather, that ethnic belonging and territorial belonging must be distinguished from each other.

4. Spatial Mobility and the Dissolution of Clear-Cut Territorial Assignments

The consequence of this development can be described as the growing divergence of three forms of belonging: ethnic and cultural belonging, the historical area of settlement of one’s own group, and one’s present place of living and residence. In a predominantly peasant society these three can largely coincide. People live where their ancestors lived, among people of the same language and origin. In a highly urbanized and mobile society they no longer have to. A Kurd may live in a predominantly Kurdish region, but equally in Tehran, Karaj, Mashhad or Isfahan. An Azerbaijani may live outside the north-western area of settlement. A Persian may live in a predominantly Kurdish town.

The way of thinking on which this essay is based helps us to understand what happens to people themselves in this process. Whoever moves from the village to the city becomes bound into longer and denser chains of mutual reliance. He now relies on employers, authorities, landlords, traders, teachers and colleagues who come from quite different parts of the country and often speak a different mother tongue. This changes his we–I balance. By this is meant the relation between what a person experiences as “I” and what he experiences as “we”. Every person belongs to several we-groups at once, which lie, as it were, in layers one above the other: the family, the region of origin, the neighbourhood, the occupation, the community of faith and the country as a whole. In the peasant world many of these layers coincide. In the city they come apart, and new ones are added. The Kurd in Tehran remains a Kurd. But he is at the same time a Tehrani, an employee, a neighbour and the father of children who grow up with Persian as their lingua franca.

From this follows an important sociological distinction. Ethnic belonging is not an attribute that attaches to a territory. It is a we-identity that takes shape in people’s relations with one another and changes as these relations change. A territory, by contrast, is a political and administrative space. The two may overlap, but they need not coincide. It is precisely this distinction that becomes significant for the political order as soon as territorial political rule is to be derived from ethnic belonging.

5. The Kurdish-Majority Regions as an Example

Urbanization does not affect only Tehran and the large metropolises. The predominantly Kurdish regions, too, have undergone profound changes in their social structure. A study of the town of Saqqez shows that its urban population has grown by about 4.3 per cent a year since the revolution, the rural population by only about 1.3 per cent. As the most important causes it names out-migration from the countryside, the war with Iraq and the armed conflicts in the region. In 2011 the town had around 147,000 inhabitants. Sanandaj, Kermanshah, Mahabad and Bukan have gone through similar developments. At the same time, the provinces of Kermanshah and Ilam are among those with the highest out-migration to other parts of the country.

Nor is the spatial distribution of the Kurdish population confined to a single contiguous area of settlement. As early as the Safavid period, Kurdish families were resettled in large numbers on the north-eastern frontier of the empire: about 4,000 households under Shah Ismail I, and, according to various accounts, 15,000 to 40,000 under Shah Abbas I. Their descendants live to this day in North Khorasan, around Quchan, Shirvan and Bojnurd, more than a thousand kilometres from Mahabad, and speak Kurmanji. There they share their province with Persian-, Turkic- and Turkmen-speaking neighbours.

Even within the predominantly Kurdish areas the population is by no means uniform. The Kurds of Iran speak various dialects, among them Sorani, Kurmanji, Kalhori, Laki and Gorani, and belong partly to Sunni Islam, partly to Shia Islam and partly to the faith of the Ahl-e Haqq. In Kermanshah and Ilam most Kurds are Shia; in the north they are predominantly Sunni. In West Azerbaijan, Kurds and Azerbaijanis, Armenians and Assyrians live side by side in the same towns.

The example of the Kurds thus also shows that a distinction must be drawn between an ethnic and cultural community and territorial concentration. This is of considerable importance for the political argument. If a cultural community lives spatially dispersed, its political and cultural self-determination cannot be equated with the idea of a single ethnically homogeneous territory. A right that applies only in “Kurdistan” does not help the Kurd in Tehran or in Quchan.

6. Mixed Regions and the Second “National Question”

That ethno-territorial claims generate new conflicts in mixed areas is no mere hypothesis. It can be observed in Iran’s own history. In April 1979, a few weeks after the revolution, bloody clashes broke out between Kurds and Azerbaijanis in Naqadeh in West Azerbaijan. Research has shown that the new state power deliberately exploited these tensions in order to play one group off against the other.

In March 2025 a similar pattern repeated itself in Urmia, the capital of the same province. After some 150,000 Kurds had celebrated the New Year festival of Newroz, participants in a religious mourning ceremony chanted slogans such as “Urmia belongs to the Turks” and carried banners with openly anti-Kurdish messages. The authorities arrested 22 people and, as usual, blamed the tensions on “separatists” and foreign powers. The response of civil society was remarkable. Kurdish and Azerbaijani human rights organizations jointly condemned the rally and declared that Urmia is a city of many peoples and cultures which belongs to all its inhabitants: Azerbaijanis, Kurds, Armenians and Assyrians.

These two events contain the whole subject of this essay. If a mixed region is claimed as the territory of one particular ethnic group, whether by Kurds or by Azerbaijanis, the members of the other group become strangers in their own place of residence. The statement of the human rights organizations points to the democratic alternative: the city does not belong to one people but to all who live in it.

7. What People in Iran Themselves Want

Under the conditions of dictatorship, what people in Iran themselves think about these questions can be ascertained only approximately. The most extensive data available come from large, weighted online surveys conducted by an independent research group. They reach above all literate adults with internet access and must therefore be read with caution. Their results are nonetheless revealing, because they show that most respondents do not experience the oppositions around which the “national question” usually revolves as oppositions at all.

In the 2022 survey, about 85 per cent of respondents were in favour of Persian being the common official language and lingua franca of the country. At the same time, 65 per cent supported the teaching of children’s mother tongues in schools alongside Persian. Only 19 per cent rejected this. Most respondents thus understand the common language and the cultivation of the mother tongue not as a contradiction but as complementary.

The same applies to the question of how the state should be structured. Thirty-seven per cent wanted a centralized unitary state, 15 per cent a decentralized unitary state and 12 per cent a federal state. Thirty per cent were undecided. Only 6 per cent were in favour of the secession and independence of their own ethnic group. In the 2024 survey, with over 77,000 participants, about 15 per cent nationwide preferred a federal order. In the province of Kurdistan, however, the figure was 37 per cent, and in West Azerbaijan and in Sistan and Baluchestan 24 per cent each.

These figures show two points. They show that secession is desired only by a small minority, even among members of disadvantaged ethnic groups. And they show that the wish for more self-government is strongest precisely where disadvantage is felt most sharply. A democratic order must do justice to both: to the cohesion of the polity and to the legitimate demand for self-government.

8. From Demographic Observation to Political Conclusion

Here the argument must remain methodologically careful. The statistics do not prove that Iran today is ethnically mixed throughout. Suitable current data for that are lacking. Nor are there reliable nationwide figures on marriages between members of different ethnic groups. Regional studies show only that the age at marriage, free choice of partner and family forms of the various groups are converging over the generations, even though differences persist.

The findings do, however, establish five facts: an extraordinarily rapid urbanization; extensive migration, which today runs above all from city to city; the growth of metropolitan areas in which people from all parts of the country live together; linguistic and denominational diversity even within the areas of settlement of individual ethnic groups; and the life of ethnic communities outside their historical areas of settlement.

The concepts of this essay must therefore be defined precisely. Social diffusion here does not denote a measured ethnic mixing. The term denotes the increasing spatial dispersal of the population and its growing mutual interweaving across boundaries of origin, as made visible by the data on urbanization and migration. Stated precisely: increasing urbanization and internal migration make it increasingly difficult to treat ethnic or linguistic belonging and present place of residence as coinciding categories.

These findings then permit a sociological conclusion: the further place of residence, origin and cultural belonging diverge spatially, the more problematic a political order becomes that treats ethnic group and territory as fundamentally coinciding categories. The argument, then, is not: “Iran is ethnically mixed, therefore Iran needs decentralization.” It is rather: Iran has gone through a profound process of urbanization and spatial mobility. As a result, ethnic and territorial belonging are becoming increasingly distinguishable from each other. A democratic order should therefore not tie political rights to ethnic territoriality. This second form of the argument is empirically more cautious and at the same time theoretically stronger.

Part Two: The Political Conclusions

9. The Problem of the Principle “One Territory, One People”

This makes the classical, territorially conceived principle of nationality problematic. If a territory is politically defined as the territory of one particular ethnic group, a second “national question” inevitably arises within that territory: the question of the status of those citizens who do not belong to that ethnic group.

The logic can then repeat itself. Against the dominance of a majority culture in the central state, regional self-determination is demanded. This results in an ethnically defined region. In this region live minorities, who now in turn demand protection. This demand can in turn give rise to a new territorial demarcation, and so on. The territorial solution of the “national question” can thus generate a new “national question” within the newly defined territory. The relationship between the established and the outsiders, that is, between those who regard themselves as the rightful masters of a place and those who count there as merely tolerated, repeats itself at every new level.

Neighbouring Iraq demonstrates where this logic can lead. The Iraqi constitution of 2005 granted the Kurdistan Region far-reaching self-government. But it left the status of the mixed city of Kirkuk, where Kurds, Arabs and Turkmen live, to a later census and referendum. These were to take place by 2007 and have not taken place to this day. Since then Kirkuk has been a bone of contention over which it is not the citizens of the city who contend together, but ethnic groups against one another. The ethnic assignment of a territory has not resolved the conflict there but made it permanent.

Why, then, does the idea that every people has a territory of its own persist so stubbornly? The we-images through which people perceive themselves and others belong to their social habitus. This is the socially formed predisposition with which people perceive, judge and act before they make conscious decisions. These we-images took shape at a time when origin, area of settlement and place of residence still largely coincided. As a rule, however, the social habitus changes far more slowly than the conditions to which it relates; it lags behind them. This applies to the ideology of a Persian-centred “nation-state” that denies the diversity of the population, just as it applies to ethnic nationalisms that claim their territory as the property of “their” people. Both think in images that no longer correspond to Iran’s urbanized and mobile state-society.

This lagging becomes consequential through the drag effect of the social habitus: political programmes derived from outdated we-images themselves produce new exclusions, as the events in Naqadeh and Urmia show. They harden the boundaries between groups that have long since begun to loosen in everyday social life. And they give any state power bent on divide and rule the opportunity to play one group off against another.

This does not mean that the demand for regional self-determination is unjustified. It is the response to real disadvantage and aims at a shift in the balances of power in favour of the less powerful. The people in Iran’s peripheral regions, however, are less powerful not only in relation to the central government. They have fewer chances to control all the constraints to which their lives are subject: the constraints of external nature, such as drought and water shortage; the constraints of their own nature, such as illness and hunger; the external constraints that people exert on themselves and on one another, from unemployment to repression; and the self-constraints imposed on them by an upbringing shaped by fear. It is precisely this comprehensive lack of power that drives people from these provinces into the cities, as the migration data show.

An ethno-territorial solution, however, merely shifts the balances of power by one level. It creates new groups of less powerful people within the region. The problem, then, is not regional self-government as such. What becomes problematic is rather the equation of regional self-government with ethnic territorial sovereignty.

10. Cultural Self-Determination without Ethnic Territorial Sovereignty

A democratic order can therefore combine two principles that are often treated as opposites: the collective cultural self-determination of a language community and the equal civil rights of each individual.

A predominantly Kurdish region can promote its language and its cultural traditions through institutions of its own. It can pursue its own educational, cultural and media policy and have democratic organs of self-government. It does not follow from this, however, that the territory is the political property of the Kurds. The Azerbaijanis, Persians, Armenians and Assyrians who live there are not guests but citizens with the same rights. The same principle must apply to all other cultural communities.

Because so many people live outside the areas of settlement of their group, protecting their language and culture in one particular region is not enough on its own. It must be supplemented by rights that are tied to the person and accompany him or her wherever he or she lives. There are proven models for this. As early as 1925, Estonia enacted a law on the cultural autonomy of national minorities, and it renewed this law in 1993 after regaining independence. Under this law, members of a minority, wherever they live in the country, can form elected cultural councils that maintain their own schools and cultural institutions without ruling over any territory. Belgium’s constitution distinguishes between regions, which are responsible for territorial matters such as the economy and spatial planning, and language communities, which are responsible for personal matters such as education and culture. In the bilingual capital, Brussels, both communities operate side by side.

This redefines the question of self-determination. Self-determination does not necessarily mean excluding others from a territory. It can also mean the democratic capacity of a community to shape its language, culture and way of life within a common legal framework. The decisive political distinction is this: cultural belonging can be collective; political rights, however, must be universal. The protection of minorities in every region is not a restriction of this self-determination but its necessary counterpart.

11. Subsidiarity as an Institutional Principle

The principle of subsidiarity offers a possible institutional framework for this. At its core it states that public tasks should be performed at the lowest level at which they can be carried out effectively, democratically and with due respect for equal rights. What individuals can regulate themselves is left to them. What the municipality can regulate, the municipality regulates. What exceeds its capacities is taken over by the region, and what can only be regulated jointly for the whole country is taken over by the state as a whole. Ethnic belonging would not be the criterion for political responsibility. The question would rather be at which level a matter can be regulated most democratically and most effectively.

If politics is understood as the democratic establishment and management of the general intra-state and inter-state conditions of the reproduction of society, that is, of all the conditions under which a society can renew its life again and again, then subsidiarity is the way in which this task is distributed among the various levels. Urbanized society gives this principle particular importance. The water supply, housing construction, public transport and air quality of a conurbation such as Tehran, with over fifteen million people, can be sensibly managed neither by a distant centre nor according to ethnic criteria. They require an administration of their own for the conurbation, with democratic legitimacy. Nor can the language of instruction in a neighbourhood where children with different mother tongues learn together be derived from a region’s belonging to one particular people.

Switzerland shows that such an order can also sustain linguistic diversity. It has four national languages. The cantons determine their official languages themselves, but in doing so they must take account of the traditional linguistic composition and protect the long-established linguistic minorities. Several cantons, such as Bern, Fribourg and Valais, are bilingual; Graubünden is even trilingual. Even the most difficult border question in recent Swiss history, the conflict over the Jura, was resolved in this way. On the formation of the canton of Jura, which came into being in 1979, the citizens voted in a series of referendums at cantonal, district and municipal level. In 2021 the town of Moutier decided, by just under 55 per cent, to move from the canton of Bern to the canton of Jura, and it has belonged to Jura since the beginning of 2026. The borders were not drawn according to people’s descent, but according to the will of the citizens on the spot, in an orderly and non-violent procedure.

Regional self-government would thus not be a form of ethnic sovereignty but a form of democratic decentralization. It has a further advantage. Municipalities and regions that administer their own affairs are the most obvious places where people of different origins experience that they can decide together about schools, roads and water, and do so as neighbours with equal rights, not as members of rival peoples. Since the social habitus changes above all through such experiences, decentralization is not merely a question of administration. It is also a school of democracy, in which the social habitus shaped by authoritarian rule can gradually become more democratic.

12. Points of Connection in Iran’s Constitutional History

Such an order would not be a foreign import in Iran. It can build on traditions of its own. As early as 1907, the Supplementary Fundamental Laws, part of the constitution of the Constitutional Revolution, provided for provincial and district councils throughout Iran, to be elected directly by the people. These councils were to exercise full supervision over all reforms concerning the public good and to publish the revenues and expenditures of their provinces. A separate law on these councils was passed in the same year. The council of Tabriz became one of the pillars of the constitutional movement. In the following decades these provisions were hollowed out by the centralist policies of the Pahlavi rulers and never put into practice.

The constitution of the Islamic Republic now in force also contains provisions that it has never itself honoured. It declares all the people of Iran, whatever ethnic group or tribe they belong to, to have equal rights, and it stipulates that colour, race and language confer no privilege. It declares the use of regional and ethnic languages in the press and media, and the teaching of their literature in schools alongside Persian, to be free. And it provides for councils of villages, districts, cities and provinces, which are to take part in administration. The municipal councils were first elected only in 1999, twenty years after the revolution. Teaching in the mother tongues has been withheld by the state to this day, and the councils have remained subject to the directives of the centre and to its control over the admission of their candidates.

The demand for equal citizenship, linguistic rights and local self-government is thus deeply rooted in Iran’s constitutional history. What was lacking was never the principle on paper. What was lacking was an order that makes it enforceable against the central power.

13. The Actual Constitutional Consequence

Demographic development does not provide direct proof of any particular type of constitution. It does, however, change the conditions under which any future constitution must hold good. A democratic order would have to meet four requirements at once. First, it would have to guarantee equal civil rights to every person, irrespective of origin and place of residence. Second, it would have to protect the linguistic and cultural communities and enable them to flourish, even where their members live dispersed. Third, it would have to grant municipalities and regions democratic self-government. And fourth, it would have to hold all this together within a common constitutional framework for the whole country.

This makes it possible to conceive of a political order in which a person can be at the same time Iranian and Kurdish, Iranian and Azerbaijani, Iranian and Baluch, or a member of another cultural community. These forms of belonging need not be understood as competing political sovereignties. They can complement one another, like the layers of the we-identity itself. The common “we” that holds them together would then not be descent from a particular people but attachment to a constitution that guarantees the same rights to all. This has been called constitutional patriotism: an attachment that is based not on descent, language or religion, but on the common order of freedom.

Part Three: A Constitutional Proposal

The following articles are not a finished constitutional text. Only a freely elected constituent assembly can decide on the constitution of a democratic Iran. The proposal therefore deliberately leaves open questions such as the form of government. It casts the conclusions of this essay in the form of constitutional articles so that they can be publicly discussed, examined and improved. It confines itself to the structure of the state, equal citizenship and linguistic and cultural rights.

Section I: Principles

Article 1, Principle. Iran is a democratic, decentralized state under the rule of law. All state authority is vested in the citizens as a whole.

Article 2, Equal citizenship. All citizens are equal before the law. No one may be favoured or disadvantaged on account of his or her language, origin, ethnic affiliation, faith or world view, sex or place of residence. Fundamental rights belong to every person individually and apply throughout the territory of the state.

Article 3, No ethnic territorial sovereignty. No part of the territory of the state is the property of an ethnic group. Municipalities and regions are communities of all their inhabitants. Belonging to a language or cultural community confers no precedence in the exercise of public authority.

Article 4, Freedom to declare affiliation with a community. Every person is free to declare his or her affiliation with a language or cultural community. No one is obliged to state his or her affiliation. No such affiliation may be collected or entered in public registers against the will of the person concerned.

Section II: The Languages of Iran

Article 5, Common language. Persian is the common official language and lingua franca of the state as a whole. The state enables all citizens to learn it.

Article 6, The languages of Iran. All mother tongues of the citizens of Iran, among them Azerbaijani Turkic, Kurdish, Luri, Gilaki, Mazandarani, Arabic, Baluchi, Turkmen, Armenian and Assyrian, are languages of Iran and stand under the protection of the constitution. The state promotes their cultivation and development.

Article 7, Regional official languages. A region may, by a law requiring the approval of two thirds of its elected assembly, declare one or more further languages to be official languages in its territory alongside Persian. In municipalities in which the speakers of a language of Iran form a substantial proportion of the population, they may use their language in dealings with the authorities. Details, including the minimum proportion, shall be regulated by a law of the state as a whole.

Article 8, Teaching in the mother tongue. Every child has the right to be taught in his or her mother tongue in public schools, alongside Persian, wherever a sufficient number of children wish this. This right applies throughout the territory of the state and not only in the areas of settlement of the respective language community.

Article 9, Media and culture. Every language community has the right to publish newspapers and books and to operate broadcasting in its language and to maintain cultural institutions. Public-service media give appropriate consideration to the languages of Iran.

Section III: Language and Cultural Communities

Article 10, Cultural autonomy. Citizens who declare their affiliation with a common language or culture may form a nationwide cultural community under public law. It elects its own cultural council. It may maintain schools, institutions of higher education, publishing houses and cultural institutions, and it receives public funds for this purpose as provided by law. It exercises no territorial sovereignty.

Section IV: Municipalities

Article 11, Municipal self-government. Municipalities are guaranteed the right to regulate all the affairs of the local community on their own responsibility. They elect their representative bodies in free, equal and secret elections. The admission of candidates may be made subject only to general legal requirements, not to any vetting of their political or other convictions.

Article 12, Conurbations. The municipalities of a conurbation may join together in a common, democratically elected administration in order to carry out jointly tasks such as water supply, public transport, housing construction and air quality control.

Article 13, Municipal finances. Municipalities receive revenues of their own and a legally guaranteed share of tax revenue commensurate with their tasks.

Section V: Regions

Article 14, Structure. Iran is divided into regions. Until a reorganization under Article 22, the existing provinces constitute the regions.

Article 15, Organs of the region. Each region has an assembly elected in free, equal and secret elections under proportional representation and a government accountable to it. Within the framework of this constitution, it adopts a regional statute of its own.

Article 16, Responsibilities of the region. Within the framework of the laws of the state as a whole, the regions are responsible for education and culture, regional language policy under Article 7, regional economic development, health care, spatial planning, regional transport routes and the protection of the natural foundations of life, in particular water. All powers not assigned by this constitution to the state as a whole are reserved to the regions and municipalities.

Article 17, Protection of minorities in the regions. Each region guarantees equal rights to all its inhabitants. Linguistic and cultural minorities within a region enjoy there the same rights that Articles 7 to 9 grant to the language communities in the state as a whole. Each region appoints an independent commissioner for the rights of minorities.

Article 18, Fiscal equalization. The revenues of the state, including income from natural resources, are distributed by law among the state as a whole, the regions and the municipalities. Fiscal equalization among the regions serves to establish equivalent living conditions throughout the country and to reduce the disadvantages suffered by the poorer regions.

Section VI: The State as a Whole

Article 19, Responsibilities of the state as a whole. The state as a whole has exclusive responsibility for foreign affairs, defence, citizenship, currency, the protection of fundamental rights, nationwide transport and supply networks, the management of water resources affecting more than one region, and the principles of the education system and of social security.

Article 20, Unified armed forces. The armed forces are under the sole command of the state as a whole. Regions, parties and communities may not maintain armed units.

Article 21, Chamber of the Regions. Alongside the National Assembly there is a Chamber of the Regions, in which the regions, not the ethnic groups, are represented. Laws affecting the responsibilities or finances of the regions, as well as amendments to this constitution, require its consent.

Section VII: Procedure and Protection

Article 22, Changes to internal borders. The borders of the regions may be changed if the citizens of the municipalities concerned so decide in a referendum and the assemblies of the regions involved consent. The rights of minorities under Article 17 remain guaranteed in every case. A change of borders may not be justified by the descent of the inhabitants.

Article 23, Political parties. Parties are open to all citizens. Membership may not be made dependent on descent, language or faith. Parties may represent the concerns of particular language and cultural communities.

Article 24, Constitutional court. An independent constitutional court decides disputes between the state as a whole, the regions and the municipalities. Every person may apply to the constitutional court if he or she considers that his or her fundamental rights, including his or her linguistic and cultural rights, have been violated.

Article 25, Unamendability. The principles of equal citizenship, of the exclusion of ethnic territorial sovereignty, of the protection of the languages of Iran and of the self-government of municipalities and regions shall not be subject to any constitutional amendment.

Conclusion: From Territorial Ethnicity to Democratic Citizenship

The traditional “national question” is: which people should rule over which territory? The democratic question, by contrast, is: how can people of different national, ethnic, linguistic and cultural affiliations live together with equal rights in a common state and at the same time realize their cultural self-determination? This changes the subject matter of political debate. The “national question” turns from a question of territorial claims of ownership into a question of democratic representation, of the distribution of political responsibilities, of cultural and linguistic rights, of regional self-government, of individual civil rights and of constitutional equality.

Iran’s demographic development does not argue for declaring ethnic belonging meaningless. It shows, rather, that under the conditions of urbanization, migration and growing spatial mobility these forms of belonging exist in far more interwoven social spaces than in the peasant world in which the inherited we-images took shape. It is precisely for this reason that it seems problematic to tie political belonging permanently to the equation of ethnic group and territory.

The central idea is this: it is not the ethnic group that owns the territory; the citizens administer the territory democratically. Regional identity would thus not be abolished but given a new, democratic place. A Kurdish, Azerbaijani, Baluch, Arab or other regional identity could be publicly and institutionally recognized without deriving from it an exclusive claim to political rule.

Demographic development thus does not provide proof of any particular constitution. What it provides, rather, is the social occasion to re-examine fundamentally the equation of ethnic group, territory and political sovereignty. The joint statement of the Kurdish and Azerbaijani human rights organizations of Urmia, that their city belongs to all its inhabitants, shows that this insight is already growing within Iranian society itself. It is the task of the democratic opposition to give it constitutional form.

References

Demography, Urbanization and Migration

United Nations, Department of Economic and Social Affairs: World Urbanization Prospects: The 2018 Revision. New York 2019.

Statistical Centre of Iran: National Population and Housing Census 2016. Selected Results. Tehran 2017.

Mahmoudian, Hossein/Mahmoudiani, Serajeddin: Internal Migration and Urbanization in Iran, with Emphasis on the Period of 2011–2016. Tehran: UNFPA Iran 2018.

Asadzadeh, Asad et al.: Urbanization, migration, and the challenges of resilience thinking in urban planning: Insights from two contrasting planning systems in Germany and Iran. In: Cities 125 (2022), Art. 103642. DOI: 10.1016/j.cities.2022.103642.

Tavakoli, M./Heydari, A.: Urbanization in Kurdish cities after the Islamic Revolution of Iran, case study Saqqez city. In: Sustainable Cities and Society 2 (2012), no. 1, pp. 45–49. DOI: 10.1016/j.scs.2011.10.003.

Khani, Saeed/Abbasi-Shavazi, Mohammad Jalal: Marriage patterns, ethnicity and religion: Case study of married women in Ghorveh District. In: Journal of Population Association of Iran (2011).

Ethnic, Linguistic and Denominational Diversity

UK Home Office: Country Policy and Information Note. Iran: Kurds and Kurdish political groups. Version 5.0, October 2025.

Papoli Yazdi, Mohammad-Hosayn/Vossoughi, F.: Khorasan xvii. The Kurdish Communities of Khorasan. In: Encyclopaedia Iranica, vol. XVII.

Mohséni, Chirine: The Instrumentalization of Ethnic Conflict by the State: The Azeri-Kurdish Conflict in Iran. In: Identity, Conflict and Politics in Turkey, Iran and Pakistan. London/New York: Hurst/Oxford University Press 2018.

Rudaw: Kurdish, Azeri rights groups condemn ethnic unrest in Urmia, 25 March 2025.

Surveys

GAMAAN (Group for Analyzing and Measuring Attitudes in Iran): Iranians’ Attitudes Toward Political Systems: A 2022 Survey Report. 2022.

GAMAAN: Iranians’ Political Preferences in 2024. Analytical Report. 2025.

Constitutional Texts

Supplementary Fundamental Laws of the Persian Constitution of 7 October 1907, Articles 90–93.

Constitution of the Islamic Republic of Iran of 1979, as amended in 1989, Articles 15, 19 and 100–106.

Constitution of the Republic of Iraq of 2005, Article 140.

Federal Constitution of the Swiss Confederation of 1999, Articles 4 and 70.

Constitution of the Kingdom of Belgium, as coordinated in 1994, Articles 1–4.

Estonia: Law on the Cultural Autonomy of National Minorities of 1925; National Minorities Cultural Autonomy Act of 1993.

Kuldkepp, Mart: The Estonian Swedish National Minority and the Estonian Cultural Autonomy Law of 1925. In: Nationalities Papers.

Theoretical and Constitutional Frame of Reference

Norbert Elias: The Society of Individuals. Ed. Michael Schröter, trans. Edmund Jephcott. Oxford: Basil Blackwell 1991 (German original: Die Gesellschaft der Individuen. Frankfurt a. M.: Suhrkamp 1987).

Norbert Elias/John L. Scotson: The Established and the Outsiders. London: Frank Cass 1965 (German edition: Etablierte und Außenseiter. Frankfurt a. M.: Suhrkamp 1990).

Jürgen Habermas: Citizenship and National Identity. In: Between Facts and Norms, Appendix II, trans. William Rehg. Cambridge, Mass.: MIT Press 1996 (German original: Staatsbürgerschaft und nationale Identität. In: Faktizität und Geltung. Frankfurt a. M.: Suhrkamp 1992).

Arend Lijphart: Democracy in Plural Societies. A Comparative Exploration. New Haven: Yale University Press 1977.

Will Kymlicka: Multicultural Citizenship. A Liberal Theory of Minority Rights. Oxford: Clarendon Press 1995.

Michael Keating: Plurinational Democracy. Stateless Nations in a Post-Sovereignty Era. Oxford: Oxford University Press 2001.

Daniel J. Elazar: Exploring Federalism. Tuscaloosa: University of Alabama Press 1987.

Allen Buchanan: Secession. The Morality of Political Divorce from Fort Sumter to Lithuania and Quebec. Boulder: Westview Press 1991.

Rogers Brubaker: Nationalism Reframed. Nationhood and the National Question in the New Europe. Cambridge: Cambridge University Press 1996.

Benedict Anderson: Imagined Communities. Reflections on the Origin and Spread of Nationalism. Revised edition. London/New York: Verso 2006 [1983].

Hannover, 29 September 2026

https://gholamasad.jimdofree.com/kontakt/

---

به کانال تلگرام سایت ملیون ایران بپیوندید