در میان قوانین اساسی که از حدود سه قرن پیش در کشور های گوناگون جهان پدید آمده اند، کمتر متنی است که همچون قانون اساسی جمهوری اسلامی مصوب ۱۳۵۸ خورشیدی، در تعریف قوانین ناظر بر زندگی اقتصادی کشور، با ابهام ها و تضاد‌هایی چنین آشکار همراه باشد.
فصل چهارم این قانون مرکب از اصول چهل و سوم تا پنجاه و پنجم به امور اقتصادی و مالی می‌پردازد و دیگر بخش های قانون اساسی از جمله مقدمه آن نیز در بر دارنده اشارات مستقیم و غیر مستقیم به مسایل اقتصادی است. همین «زیاده گویی» در ترسیم و توصیف دیدگاه های اقتصادی نظام بر آمده از انقلاب ۱۳۵۷، که زمینه ساز ابهام ها و تضاد ها است، مهمترین ضعف قانون اساسی جمهوری اسلامی است که مشکلات زیادی را بر سر راه توسعه ایران در چهار دهه گذشته به وجود آورده و فرصت های زیادی را بر باد داده است.
در میان قوانین اساسی که از حدود سه قرن پیش در کشور های گوناگون جهان پدید آمده اند، کم تر متنی است که همچون قانون اساسی جمهوری اسلامی مصوب ۱۳۵۸ خورشیدی، در تعریف قوانین ناظر بر زندگی اقتصادی کشور، با ابهام ها و تضاد هایی چنین آشکار همراه باشدهنر نگارش قانون اساسی
قانون اساسی متنی بنیادی مرکب از سلسله منتظماتی است که وظایف و اختیارات نهاد های تشکیل دهنده حکومت یک کشور و حقوق و وظایف شهروندان آنرا تعریف میکند. این متن که قاعدتا برای دورانی طولانی فراهم می‌اید، باید از ایجاز و صلابت برخوردار باشد، از وارد شدن در جزییات بپرهیزد و انطباق اصول خویش بر زندگی نسل های آتی را به تفسیر قضات آینده و تکامل دانش حقوقی واگذار کند. ایجاز آمیخته با قابلیت انطباق، که یکی از ویژگی های قانون اساسی است، در عرصه اقتصادی اهمیتی دو چندان می یابد. در واقع متون حقوقی از جمله قانون اساسی پاسدار ثبات‌اند، حال آنکه زندگی اقتصادی سخت سیال است و بر پایه تحولات علمی و فنی و نیز اجتماعی و بین المللی مدام در حال دگرگونی است. چگونه می‌توان خصلت محافظه‌کارانه قانون اساسی را با پویایی زندگی اقتصادی آشتی داد؟
در هم آمیختن این دو ضرورت، هنر بزرگ نویسندگان قانون اساسی است. یکی از مهم ترین تجلی‌های این هنر را در قانون اساسی جمهوری فدرال آلمان مصوب سال ۱۹۴۹ می‌یابیم که ماده دوم آن، بی آنکه مستقیما از اقتصاد سخن بگوید، به مهم ترین تکیه گاه آزادی اقتصادی در این کشور بدل میشود.
بند اول این ماده میگوید که «هر فردی حق تکامل آزادانه شخصیت خود را دارد، با این شرط که به حقوق دیگران تجاوز نکرده و نظم قانون اساسی و یا موازین اخلاقی جامعه را نقض ننماید». از دیدگاه دکترین مسلط در حقوق آلمان، «حق تکامل آزادانه شخصیت» والاترین حقی است که به هر شهروند آلمانی اعطا شده و سایر حقوق انسانی تنها اشکال اجرایی آن حق والا به شمار می‌روند از جمله حق تشکیل کانون های صنفی به منظور حفظ و بهبود شرایط کاری و اقتصادی (ماده نه)، آزادی اقامت و سکونت (ماده یازده)، آزادی انتخاب حرفه و کار (ماده دوازده)، حق مالکیت و ممنوع بودن سلب آن مگر در خدمت رفاه عمومی (ماده چهارده).
با حکم دادگاه فدرال اداری آلمان در فوریه ۱۹۵۵، «حق تکامل آزادانه شخصیت»، مندرج در بند اول ماده دو قانون اساسی جمهوری فدرال آلمان الزاما در برگیرنده حق تولید، مصرف، مبادله و نیز آزادی عقد قرار دادها است. به بیان دیگر دادگاه فدرال اداری آلمان، با تکیه بر یک حق بنیادی مصرح در قانون اساسی («تکامل آزادانه شخصیت»)، مقرر میدارد که تحقق این تکامل مستلزم شناسایی حق رقابت و حق عقد قرار داد برای شهروندان است. به بیان دیگر نظام اقتصادی آلمان که «اقتصاد اجتماعی بازار» نامیده میشود، تا اندازه زیادی زاییده تفسیر منابع حقوقی این کشور از «حق های بنیادین» مندرج در قانون اساسی است
می‌بینیم که قانون اساسی آلمان با انتخاب عبارات موجز و در همان حال عام و باز راه را برای تفسیر های بعدی مراجع قضایی و صاحبنظران حقوقی در انطباق با شرایط اجتماعی و اقتصادی رو به تحول، باز می‌ذارد. تنها در فصل دهم زیر عنوان «نظام مالی» است که قانونگزاران آلمانی به حکم اهمیت و حساسیت آن با نگارش دوازده ماده (از ۱۰۴ تا ۱۱۵) وارد جزییات شده تا در زمینه دخل وخرج کشور ابهام و مشکلی پیش نیاید.
همین ویژگی ها را، که مهمترین آنها ایجاز همراه با صلابت و نیز قابلیت انطباق با پویایی اقتصادی است، در دیگر قوانین اساسی معتبر جهان، از جمله قانون اساسی آمریکا مصوب ۱۷۸۷ و اصلاحیه های آن، مشاهده میکنیم. آزادی اقتصادی در این کشور پیآمد طبیعی فرهنگ سیاسی مندرج در قانون اساسی است که اختیارات قوه مجریه را محدود میکند تا از پیدایش یک قدرت استبدادی، مشابه آنچه در آن روزگار در اروپا وجود داشت، جلوگیری کند. همین زیربنای حقوقی آزادی در ایالات متحده آمریکا است که شماری از پیآمد های اقتصادی آن (آزادی کسب و کار، آزادی عقد قرار داد، آزادی رقابت…) بعد ها در سال ۱۸۹۷ از سوی دیوان عالی تعریف میشوند.
جمهوری اسلامی اما، در نگارش قانون اساسی خود، به گزینه های دیگری روی آورد. در مجموع چنین پیدا است که اعضای مجلس خبرگان قانون اساسی، در ماموریتی که قدرت بر آمده از انقلاب ۱۳۵۷ بدان محول کرده بود، با ملزومات نگارش متنی به اهمیت قانون اساسی آشنایی چندانی نداشته اند. این کمبود در نگارش اصول اقتصادی قانون اساسی بیشتر به چشم می خورد.
در واقع قانون اساسی جمهوری اسلامی، در پرداختن به مفاهیم اقتصادی، گاه به عباراتی در سطح شعار ها و کشمکش های خیابانی روی میآورد. به بیان دیگر متنی که باید به اختصار قواعد ناظر بر آینده دراز مدت ملت را تعریف کند، در بر دارنده عبارت هایی طولانی و مبهم و گاه جدل آمیز است که هیچ حقوق دان و اقتصاد دان واقعی از عهده فهم و تفسیر آنها بر نمی آید. به این جمله طولانی در مقدمه قانون اساسی جمهوری اسلامی توجه کنید: «در تحکیم بنیاد های اقتصادی، اصل رفع نیاز های انسان در جریان رشد و تکامل او است نه همچون دیگر نظام های اقتصادی تمرکز و تکاثر ثروت و سودجویی، زیرا که در مکاتب مادی، اقتصاد خود هدف است و بدین جهت در مراحل رشد، اقتصاد عامل تخریب و فساد و تباهی می شود، ولی در اسلام اقتصاد وسیله است و از وسیله انتظاری جز کارایی بهتر در راه وصول به هدف نمی توان داشت.» در همین جمله، نویسندگان قانون اساسی جمهوری اسلامی کشورشان را از دنیا (دیگر نظام های اقتصادی) جدا میکنند و نظام خود را از لحاظ اقتصادی در سطحی بر تر از همه قرار میدهند. آیا مهم ترین سند حقوقی یک کشور جای طرح چنین ادعا هایی است؟
به نظر می‌رسد که ادبیات نه چندان مبهم قانون اساسی جمهوری اسلامی، و ابهام ها و تضاد های موجود در فصل اقتصادی آن، که بعدا بررسی خواهد شد، هم زاییده فضای انقلابی و جنگی کشور در دوران پسا انقلاب است، و هم از کل فرهنگ اقتصادی نیرو های سیاسی شرکت کننده در انقلاب بهمن منشا میگیرد. در واقع نویسندگان قانون اساسی جمهوری اسلامی هم از نظریات اقتصادی صاحبنظران مسلمان و به ویژه شیعه تاثیر پذیرفته اند و هم از آثار نظریه پردازان کمونیست و چپ جهان سوم گرای انقلابی که بخش بزرگی از محافل فرهنگی و روشنفکری آن زمان ایران را زیر نفوذ خود داشتند. حاصل آنکه در نگارش منتظمات قانون اساسی جمهوری اسلامی در زمینه اقتصادی، هم جای پای «راه رشد غیر سرمایه داری» ملهم از نظریه پردازان حزب توده دیده میشود و هم تاثیر نوشته های ملا باقر صدر در باره مکتب اقتصادی اسلام ( به ویژه اثر دو جلدی او زیر عنوان «اقتصاد ما»). در هم آمیزی نظریه هایی چنین متفاوت و گاه متخاصم نمی توانست به ابهام و تضاد منجر نشود.
پوپولیسم اقتصادی در لباس قانون
یکی دیگر از نواقص مهم قانون اساسی جمهوری اسلامی، میدان دادن به پوپولیسم اقتصادی است. با تحولاتی که هم اکنون در شمار زیادی از مناطق پیشرفته جهان، از آمریکای شمالی گرفته تا اروپا، جریان دارد، بحث بر سر مفهوم پوپولیسم در ادبیات علوم سیاسی و روابط بین المللی بالا گرفته، بی آنکه توافقی بر سر تعریف آن و ویژگی هایش به دست آمده باشد. شاید تنها در عرصه اقتصادی باشد که بتوان به نوعی هماهنگی نظریات در تعریف این مفهوم، آنهم به گونه ای نسبی و ناقص، دست یافت. ما در این جا به همین تعریف نسبی و ناقص اکتفا میکنیم و نظام و سیاستمداری را پوپولیست می نامیم که برای دستیابی به قدرت و تحکیم موقعیت خود، در آمد و رفاه بیشتری را به طبقات متوسط به پایین وعده میدهد، بی آنکه بگوید منابع لازم برای تحقق این وعده را چگونه می‌خواهد تامین کند.
اگر این تعریف را، به رغم ناکافی بودن آن، ملاک قرار دهیم، قانون اساسی جمهوری اسلامی را می توانیم یکی از پوپولیست ترین متون حقوقی در جهان توصیف کنیم، زیرا مسئولیت های بسیار سنگینی را از لحاظ تامین معیشت و مسکن و سلامت و رفاه شهروندان بر دوش نظام سیاسی کشور قرار میدهد، بی آنکه درباره هزینه انجام این نقش سخنی بگوید.
مقدمه قانون اساسی در توصیف نقش و وظایف «اقتصاد اسلامی» میگوید که هدف آن «فراهم کردن زمینه مناسب برای بروز خلاقیت های متفاوت انسانی است و بدین جهت تامین امکانات مساوی و متناسب و ایجاد کار برای همه افراد و رفع نیاز های ضروری جهت استمرار حرکت تکاملی او بر عهده حکومت اسلامی است.» قوانین اساسی کشور هایی مثل آمریکا و آلمان بر آزادی فردی به معنای نقطه آغازین شکوفایی اقتصادی و اجتماعی تکیه میکنند، حال آنکه در قانون اساسی ایران این «حکومت اسلامی» است که رفع نیاز های ضروری شهروندان به منظور تامین استمرار «حرکت تکاملی» آنها را بر عهده میگیرد.
در اصل سوم قانون اساسی بر آمده از انقلاب ۱۳۵۷، این دولت جمهوری اسلامی است که «آموزش و پرورش و تربیت بدنی رایگان را برای همه در تمام سطوح» تامین میکند و موظف به «پی ریزی اقتصاد صحیح و عادلانه بر طبق ضوابط اسلامی جهت ایجاد رفاه و رفع فقر و بر طرف ساختن هر نوع محرومیت و زمینه های تغذیه و مسکن و کار و بهداشت و تعمیم بیمه» است. در اصل بیست و هشتم این دولت است که وظیفه دارد «با رعایت نیاز جامعه به مشاغل گوناگون برای همه افراد امکان اشتغال به کار و شرایط مساوی را برای احراز مشاغل ایجاد نماید.» اصول بیست و نهم، سی ام و سی و یکم نیز وظایف اجتماعی بسیار سنگین دیگری را بر دوش دولت میگذارد، از تامین اجتماعی همگانی گرفته تا بر خورداری از مسکن. و در اصل چهل و سوم، باز این دولت است که وظیفه «تامین نیاز های اساسی» و نیز «تامین شرایط و امکانات کار برای همه به منظور رسیدن به اشتغال کامل» را بر عهده میگیرد.
مساله در آنجا است که هزینه تامین این همه سخاوتمندی در قانون اساسی جمهوری اسلامی پیش بینی نشده است. به بیان دیگر مهم ترین متن حقوقی کشور در مورد «خرج» دست و دلبازی فراوان از خود نشان میدهد، ولی به «دخل» کاری ندارد.
آیا رهبر جمهوری اسلامی می تواند با ابلاغیه خود اصول قانون اساسی را تغییر دهد؟ به هر صورت ابلاغیه علی خامنه ای نتوانست به تحکیم موقعیت بخش خصوصی منجر شود و تنها نتیجه آن، بعد از گذشت حدود چهارده سال، توسعه بخش شبه دولتی و زایش و گسترش بخش تازه ای است که در ادبیات جمهوری اسلامی «خصولتی» لقب گرفته استدولت گرایی و تضاد های آن
سنگینی وزنه اقتصادی دولت در قانون اساسی جمهوری اسلامی تنها به عرصه های اجتماعی و رفاهی محدود نمی شود. دولت در این قانون نقش محور اصلی تولید کالا ها و خدمات را بر عهده میگیرد و بر مهم ترین بخش های صنعتی و خدماتی کشور چنگ می اندازد. سلطه انحصاری دولت بر همه بخش های کلیدی اقتصاد ایران در اصل چهل و چهارم قانون اساسی تجلی می یابد که نظام اقتصادی کشور را به سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی تقسیم میکند.
بخش دولتی، در اصل چهل وچهار، «شامل کلیه صنایع بزرگ، صنایع مادر، بازرگانی خارجی، معادن بزرگ، بانکداری، بیمه، تامین نیرو، سد ها و شبکه های بزرگ آبرسانی، رادیو و تلویزیون، پست و تلگراف و تلفن، هواپیمایی، کشتیرانی، راه و راه آهن و مانند این ها است که به صورت مالکیت عمومی و در اختیار دولت است.» بخش تعاونی شامل «شرکت ها و موسسات تعاونی تولید و توزیع » است. و اما بخش خصوصی به حاشیه رانده شده و، بر اساس قانون اساسی، تنها به عنوان چرخ پنجم گاری، «شامل آن قسمت از کشاورزی، دامداری، صنعت، تجارت و خدمات میشود که مکمل فعالیت های اقتصادی دولتی و تعاونی است».
می بینیم که در آغاز دهه ۱۹۸۰ میلادی، همزمان با آغاز موج عظیم آزاد سازی اقتصادی که طی دو دهه هزاران بنگاه تولیدی و خدماتی را در سراسر جهان از دولت به بخش خصوصی منتقل میکند، جمهوری اسلامی با اصل چهل و چهار به شنا کردن در جهت عکس جریان آب روی میآورد و بخش خصوصی را تا سطح «مکمل» بخش دولتی تقلیل میدهد. شمار زیادی از منابع ایرانی قبول این نابهنجاری بزرگ را از سوی مجلس خبرگان قانون اساسی به اعمال نفوذ حزب توده در این مجلس از راه نماینده یکی از اقلیت های مذهبی نسبت میدهند. دامنه این نفوذ هر چه باشد، تردیدی نیست که نقش آنرا در نگارش اصل چهل وچهار نباید مطلق کرد. واقعیت آن است که دولت گرایی اقتصادی در ایران آن روز هواداران بسیار داشت و کم تر سازمان سیاسی جرئت میکرد از حقوق «سرمایه داران زالو صفت» در برابر دولت دفاع کند.
بعد از دهه نخست نظام جمهوری اسلامی و پیدایش یک تکنوکراسی کم و بیش آشنا با اندیشه اقتصادی بود که بن بست های اصل چهل و چهار بیش از بیش آشکار شدند. نخستین دشواری ها، از لحاظ حقوقی، تضاد آشکار میان این اصل و دیگر اصول قانون اساسی بود. در واقع اصل چهل و سه قانون اساسی مقرر میدارد که دولت را نباید «به صورت یک کارفرمای بزرگ مطلق در آورد». بند ششم اصل سوم خواستار «محو هر گونه استبداد و خود کامگی و انحصار طلبی» است. در بعضی دیگر از اصول قانون اساسی نیز به منع انحصار و مضار آن اشاره شده است. چگونه می توان انحصار را منع کرد و، در همان زمان، تقریبا همه بخش های کلیدی اقتصاد کشور را زیر سلطه انحاری دولت قرار داد؟
با روشن شدن هر چه بیشتر پیآمد های فاجعه بار اصل چهل و چهار برای اقتصاد کشور، و زیر تاثیر فروریزی اقتصاد های دولتی، گرایش های اصلاح طلب در حاکمیت جمهوری اسلامی به فکر خنثی کردن آن افتادند. از سوی دیگر گروه های بانفوذ و نهادهای شبه دولتی و سپاه پاسداران، که به تصاحب بنگاه های زیر تسلط انحصاری دولت چشم طمع دوخته و اصل چهل وچهار را مانعی در راه دستیابی به این هدف میدیدند، برای بر طرف کردن آن به چاره جویی پرداختند. ولی چگونه؟
راه چاره می توانست بازنگری قانون اساسی باشد، آنگونه که در اصل ۱۷۷ قانون اساسی پیش بینی شده است. در صورت پذیرفتن این راه چاره، نظام جمهوری اسلامی می توانست فصل اقتصادی قانون اساسی را کلا بازنویسی کند. سکانداران جمهوری اسلامی این گزینش را، به دلیل پیچیدگی ها و هزینه هایی که می توانست در بر داشته باشد، کنار گذاشتند. راهی که انتخاب شد، استفاده از اختیارات رهبری نظام با تکیه بر اصل ۱۱۰ قانون اساسی بود. بر این اساس در خرداد ماه ۱۳۸۴ آیت الله خامنه ای «سیاست های کلی اصل چهل وچهار قانون اساسی جمهوری اسلامی» را به سران سه قوه ابلاغ کرد تا راه برای ورود بخش غیر دولتی به «فعالیت های صدر اصل ۴۴» هموار شود.
دراین جا این پرسش مطرح میشود که آیا رهبر جمهوری اسلامی می تواند با ابلاغیه خود اصول قانون اساسی را تغییر دهد؟ به هر صورت ابلاغیه علی خامنه ای نتوانست به تحکیم موقعیت بخش خصوصی منجر شود و تنها نتیجه آن، بعد از گذشت حدود چهارده سال، توسعه بخش شبه دولتی و زایش و گسترش بخش تازه ای است که در ادبیات جمهوری اسلامی «خصولتی» لقب گرفته است. این خود موضوع بحث دیگری است.
قانون اساسی ایران به خطا رفته و یک مانع بزرگ حقوقی را بر سر توسعه اقتصادی کشور و ادغام آن در فرایند جهانی شدن به وجود آورده استپشت کردن به جهان
نویسنگان قانون اساسی جمهوری اسلامی، همزبان با تحکیم سلطه دولت بر دستگاه تولیدی کشور، بر سر ایجاد ارتباط فعال میان اقتصاد ایران و اقتصاد جهانی نیز یک مانع حقوقی بزرگ به وجود آوردند. سخن بر سر اصل هشتاد و یک قانون اساسی است که، بر پایه آن، «دادن امتیاز تشکیل شرکت ها و موسسات در امور تجارتی و صنعتی و کشاورزی و معادن و خدمات به خارجیان مطلقا ممنوع است.»
اصل هشتاد و یک قانون اساسی نیز، همچون اصل چهل و چهار، در زمان تصویب خود با گرایش های نوظهور اقتصادی در جهان مغایرت کامل داشت. در آغاز دهه ۱۹۸۰ میلادی شمار بسیار زیادی از اقتصاد های جهان، به منظور جذب سرمایه و تکنولوژی، قواعد مربوط به حقوق اقتصادی خود را در راستای گشایش هر چه بیشتر تغییر دادند. مهم ترین تحول، در این عرصه، در جمهوری خلق چین پا گرفت که با یک تغییر صد و هشتاد درجه ای نسبت به دوران مائوتسه تونگ، به ایجاد مناطق آزاد همت گماشت و بعد از آن راه را برای ورود انبوه سرمایه گذاری های خارجی به تمامی سرزمین خود باز کرد. باز شدن دروازه های چین بر سرمایه گذاران ژاپنی و آمریکایی و اروپایی، پر جمعیت ترین کشور کره خاک را به «کارخانه جهان» بدل کرد و به فرآیند جهانی شدن اقتصاد سرعت بخشید. بعد ها شمار زیادی از کشور های در حال توسعه به همان راه رفتند.
در این عرصه نیز قانون اساسی ایران به خطا رفت و یک مانع بزرگ حقوقی را بر سر توسعه اقتصادی کشور و ادغام آن در فرایند جهانی شدن به وجود آورد. به ویژه برای توسعه نفت و گاز، حیاتی ترین صنعت ایران، اصل هشتاد و یک به بختک بدل شد. با توجه به منع اعطای امتیاز به شرکت های خارجی، که در اصل هشتاد و یک پیش بینی شده، جمهوری اسلامی از دهه ۱۳۷۰ خورشیدی مجبور شد برای جذب سرمایه گذاری های نفتی به قرار داد های معروف به «بیع متقابل» روی بیآورد که طرف خارجی را تنها به عنوان یک پیمانکار (و نه صاحب امتیاز) به رسمیت می شناسد. این به آن معنا است که شرکت خارجی در نقش پیمانکار مسئولیت تمام مراحل یک پروژه را بر عهده میگیرد و بعد از راه اندازی آن، بخشی از تولید را به عنوان حق الزحمه و بهره مالی برداشت میکند. مساله در آنجا است که شرکت های نفتی به قرار داد های مبتنی بر «بیع متقابل» چندان علاقه نداشتند و، به همین سبب، ترجیح میدادند به طرف کشور هایی بروند که شرایط بهتری را به آنها عرضه میکردند.
به منظور رفع موانع ناشی از اصل ۸۱ قانون اساسی، دولت حسن روحانی کمیته ای را مامور بازنگری در قرار داد های نفت و گاز کرد تا ایران بتواند برای جذب سرمایه های خارجی شرایط جذاب تری را به شرکت های خارجی ارائه دهد. کار این هیات به تنظیم نوع تازه ای از قرار داد انجامید که «ای پی سی» یا IRAN PETRLEUM CONTRACT نام گرفت. شرکت های نفتی خارجی «ای پی سی» را بهتر از قرار داد های معروف به «بیع متقابل» ارزیابی کردند، بی آنکه در رابطه با آن شور و شوق زیادی از خود نشان بدهند. در عوض منتقدان دولت روحانی سر به طغیان بر داشتند، «ای پی سی» را مغایر با قانون اساسی دانستند و حتی آنرا با عهد نامه ترکمانچای مقایسه کردند.
با توجه به محدودیت ها، ابهام ها و تضاد های قانون اساسی جمهوری اسلامی در عرصه اقتصادی، اغراق آمیز نخواهد بود اگر بگوییم که نویسندگان این قانون وزنه سنگینی را به پای اقتصاد ایران بسته اند.
از: بی بی سی
به کانال تلگرام سایت ملیون ایران بپیوندید