امیر ابوالحسنی

مقدمه

گذار از یک نظام اقتدارگرا به نظم دموکراتیک، تنها یک تغییر سیاسی نیست، بلکه فرایندی عمیق، پیچیده و چندلایه است که نیازمند چارچوب‌های نهادی شفاف و قابل اتکا است. در قلب این فرآیند، سندی قرار دارد که ساختار دولت گذار و حدود صلاحیت آن را مشخص می‌کند؛ سندی که باید در عین تأمین کارآمدی کوتاه‌مدت، مشروعیت و اعتماد عمومی را برای آینده تضمین کند.

هدف این نوشته، نگارش یک سند اجرایی برای دوران گذار نیست، بلکه ارائه چارچوبی تحلیلی است برای سنجش و ارزیابی هر سند انتقالی احتمالی. ما می‌کوشیم به این پرسش پاسخ دهیم: چه ویژگی‌هایی، چه محتوایی، و چه روش‌هایی باید در تدوین یک سند انتقال رعایت شود تا آن را به نقطه اتکای ملی تبدیل کند؟

بررسی تجربه‌های تطبیقی مانند تونس، آفریقای جنوبی، عراق و مصر نشان می‌دهد که ریشه بسیاری از شکست‌ها یا بحران‌های دوران گذار، در مرحله تدوین سند اولیه نهفته بوده است (ConstitutionNet, 2017; IDEA, 2022). بنابراین، طرح پرسش‌های درست در آغاز راه، بهترین تضمین برای حفظ انسجام ملی در ادامه مسیر است.

بخش اول: ضرورت وجود یک سند انتقال ملی

نخستین و بنیادی‌ترین ضرورت چنین سندی، پیشگیری از هرج‌ومرج نهادی و رقابت‌های بی‌قاعده برای قدرت در دوران پس از فروپاشی نظام پیشین است. در بسیاری از کشورها، خلأ ساختاری پس از تغییر نظام سیاسی، باعث شد نیروهای سیاسی در غیاب قواعد مشترک، به منازعه‌های پرهزینه و فرساینده دچار شوند. تجربه لیبی و عراق نمونه‌هایی هشداردهنده از این وضعیت‌اند (International Crisis Group, 2019).

از سوی دیگر، این سند ابزاری کلیدی برای تفکیک دولت گذار از دولت آینده است. اگر وظایف و اختیارات نهادهای موقت مشخص نباشد، ساختار موقت ممکن است خود را جایگزین دایمی قدرت تصور کرده و مسیر دموکراتیک را مسدود کند. در مصر، تمرکز قدرت در شورای نظامی بدون محدودیت زمانی روشن، یکی از دلایل اصلی بازتولید اقتدارگرایی بود (IDEA, 2022).

 

سند انتقال همچنین با محدود کردن اختیارات ساختار موقت، به‌ویژه در تصمیم‌گیری‌های بلندمدت—مانند عقد قراردادهای بین‌المللی یا واگذاری منابع ملی—از تحمیل تعهداتی که باید در حیطه اختیار دولت منتخب مردم باشد، جلوگیری می‌کند (Lindsey, 2002). چنین محدودیت‌هایی از سویی مانع سوءاستفاده از قدرت می‌شوند و از سوی دیگر، تضمین‌کننده انتقال آرام قدرت به ساختارهای قانونی آینده‌اند.

افزون بر این، تجربه‌های تاریخی نشان می‌دهد که نبود چنین سندی می‌تواند به هژمونی گفتمان یا حزب خاصی بینجامد و فضای گذار را از فرصت ملی به رقابت ایدئولوژیک بدل کند. بنابراین، سند گذار نه‌تنها باید کارویژه‌های دولت موقت را مشخص کند، بلکه باید حدود آن را نیز دقیقاً ترسیم کرده و از بازتولید انحصار قدرت جلوگیری کند (Atlantic Council, 2021).

در نهایت، چنین سندی، در صورت بهره‌گیری از مشارکت گسترده و شفافیت نهادی، می‌تواند زمینه‌ساز اعتماد متقابل میان نیروهای سیاسی، جامعه مدنی و مردم شود و فرآیند گذار را به فرآیندی قابل پیش‌بینی، آرام، و قانونی بدل کند.

بخش دوم: ویژگی‌های محتوایی یک سند انتقال ملی

یک سند انتقال، برای آن‌که بتواند در گذار از نظام استبدادی به نظم دموکراتیک نقش‌آفرین و مورد اعتماد قرار گیرد، باید مجموعه‌ای از ویژگی‌های محتوایی و اصول بنیادین را در خود جای داده باشد. در این بخش، هفت ویژگی محوری چنین سندی را بررسی می‌کنیم.

۱. مشروعیت و منبع اعتبار

مشروعیت هر سند انتقالی در درجه نخست از فرآیند تدوین آن برمی‌خیزد، نه صرفاً از محتوای آن. سند باید نتیجه مشارکت گسترده نیروهای سیاسی، اجتماعی، اقلیت‌ها، زنان، و نمایندگان مناطق مختلف کشور باشد، نه محصول تصمیم‌گیری یک گروه خاص یا ائتلاف محدود. تجربه تونس نشان داد که اگرچه قانون اساسی آن کشور از نظر محتوایی مترقی بود، اما احساس طرد در بخشی از جامعه منجر به شکاف‌های سیاسی عمیق و تضعیف مشروعیت نهایی شد (ConstitutionNet, 2017). فرآیند مشورتی، شفاف و باز در تدوین سند، مهم‌ترین پایه مشروعیت آن است. سندی که از دل اجماع ملی بیرون نیامده باشد، در بهترین حالت ابزاری تکنوکراتیک و در بدترین حالت، زمینه‌ساز بی‌اعتمادی و تقابل خواهد بود.

۲. اصل محدودیت، موقتی بودن، و تعیین دقیق وظایف

یکی از اساسی‌ترین کارویژه‌های سند انتقال ملی، تعیین حدود اختیارات دولت گذار و زمان‌بندی دقیق مأموریت آن است. نهادهای انتقالی باید به‌صراحت از انجام تصمیمات بلندمدت، سیاست‌گذاری‌های ساختاری، یا عقد تعهدات پایدار بین‌المللی پرهیز کنند، مگر در موارد اضطراری و آن‌هم با سازوکار نظارتی و پاسخ‌گویی مشخص. تجربه عراق پس از ۲۰۰۳، که در آن نهادهای موقت تصمیماتی با آثار بلندمدت اتخاذ کردند، نشان می‌دهد که نبود چارچوب قانونی مشخص برای اختیارات دولت گذار می‌تواند مسیر گذار را منحرف کند و به بحران مشروعیت دامن بزند (International Crisis Group, 2019).

در مقابل، تجربه‌هایی مانند چکسلواکی، آفریقای جنوبی و تونس نشان داده‌اند که دولت‌های گذار موفق معمولاً تنها به اجرای وظایف حداقلی اکتفا کرده‌اند و بستر را برای تصمیم‌گیری‌های نهایی در نهادهای منتخب مردمی فراهم کرده‌اند.

بر این اساس، سند باید روشن سازد که دولت یا ساختار گذار، صرفاً مجاز به انجام مجموعه‌ای از وظایف پایه‌ای و ضروری است. این وظایف حداقلی عبارت‌اند از:

• جلوگیری از فروپاشی نظم اجتماعی و حفظ ثبات روانی جامعه؛
• کنترل مرزها و جلوگیری از هرگونه تغییر در تمامیت ارضی؛
• ادامه ارائه خدمات عمومی و دولتی (بهداشت، آموزش، انرژی، امنیت عمومی و … )؛
• تضمین آزادی‌های مدنی اولیه و فضای رقابتی سیاسی برای گروه‌های مختلف؛
• برگزاری همه‌پرسی ملی برای تعیین نوع نظام آینده، بدون جهت‌دهی یا مداخله؛
• تشکیل مجلس مؤسسان از طریق مشارکت گسترده و فراگیر برای تدوین قانون اساسی جدید؛
• برگزاری اولین انتخابات رسمی مطابق قانون اساسی جدید؛
• انتقال کامل، شفاف و بی‌طرفانه قدرت به نهادهای منتخب مردم.

این وظایف باید با تعیین جدول زمان‌بندی، سازوکار نظارت داخلی و بین‌المللی، و ضمانت‌های اجرایی روشن در سند تعریف شوند. هرگونه خروج دولت گذار از این حدود وظایف، حتی به نام «ضرورت سیاسی»، باید با پاسخ‌گویی عمومی و احتمال مداخله نهاد ناظر همراه باشد.

۳. شفافیت نهادی و سازوکار پاسخ‌گویی

سند باید دقیقاً مشخص کند چه نهادی بر عملکرد دولت گذار نظارت دارد، نحوه پاسخ‌گویی چگونه است، و نقش رسانه‌ها و جامعه مدنی به عنوان ناظر غیررسمی چگونه به‌رسمیت شناخته می‌شود. عدم تعیین سازوکار نظارتی، مانند آنچه در تجربه مصر رخ داد، می‌تواند منجر به تمرکز غیرپاسخ‌گو و بازتولید اقتدارگرایی شود (IDEA, 2022).

۴. بی‌طرفی و عدم رقابت‌جویی در آینده

اعضای ساختار گذار نباید در انتخابات‌های بعدی شرکت کنند یا از نامزد یا جناح خاصی حمایت کنند. این اصل که در برخی اسناد انتقالی مانند آفریقای جنوبی رعایت شد، نقش مهمی در افزایش اعتماد عمومی و جلوگیری از تداخل نقش‌های اجرایی و انتخاباتی داشته است (IDEA, 2022). همچنین این بند، سازوکار گذار را از تبدیل شدن به سکوی پرتاب برای قدرت‌طلبی سیاسی مصون می‌دارد.

۵. تضمین مشارکت فراگیر

نمایندگی گروه‌های مختلف برای نمونه اقلیت‌های مذهبی و قومی، زنان، جوانان و مناطق جغرافیایی متنوع، نه از سر سهم‌بندی و حقوق ویژه، بلکه برای تقویت شمول‌پذیری سند و تضمین تعادل در تصمیم‌گیری مهم است. حذف گروه‌های کلیدی از فرآیند مشورت، همان‌گونه که در یمن پس از انقلاب رخ داد، می‌تواند منجر به بی‌ثباتی‌های عمیق و تضعیف ساختار گذار شود (Atlantic Council, 2021).

۶. زمان‌بندی مرحله‌ای و قابل نظارت

سند باید شامل یک جدول زمان‌بندی شفاف و مرحله‌ای برای اقدامات کلیدی نظیر آزادی زندانیان سیاسی، برگزاری رفراندوم، تشکیل مجلس مؤسسان و تدوین قانون اساسی جدید باشد. این زمان‌بندی باید قابل نظارت، قابل ارزیابی و انعطاف‌پذیر در شرایط اضطراری باشد، اما بدون تعیین مهلت‌های دقیق، فرایند گذار در خطر فرسایشی شدن قرار می‌گیرد (IDEA, 2022).

۷. تعهد به حقوق بشر و عدالت انتقالی

یکی از ارکان اساسی هر سند انتقال ملی، تعهد روشن به حفظ حقوق بشر و کرامت انسانی است. این سند باید به‌صراحت تصریح کند که دولت گذار موظف به تضمین آزادی‌های بنیادین از جمله آزادی بیان، تجمع، تشکل، و برابری در برابر قانون است و باید زمینه را برای بازسازی اعتماد اجتماعی از طریق رفتار برابر با تمامی شهروندان فراهم آورد. در عین حال، لازم است مرز میان «عدالت انتقالی» و «انتقام سیاسی» به‌وضوح مشخص شود. تجربه‌هایی چون آفریقای جنوبی (با تشکیل کمیسیون حقیقت و آشتی) و تونس (با نهادسازی تدریجی برای رسیدگی به جرایم گذشته) نشان داده‌اند که دولت‌های گذار موفق، به‌جای ورود مستقیم به مجازات عاملان رژیم پیشین، تلاش کرده‌اند تا بستر حقوقی و اجتماعی مناسبی برای شکل‌گیری نهادهای رسیدگی‌کننده فراهم کنند.

بر این اساس، سند باید روشن سازد که مسؤولیت بررسی سیستماتیک تخلفات ساختاری و حقوقی پیشین، اعم از فساد، سرکوب، و نقض حقوق بشر، بر عهده نهادهای منتخب در حکومت آینده خواهد بود. دولت گذار صرفاً باید اقدامات اولیه‌ای نظیر مستندسازی تخلفات، حفظ اسناد، حمایت از شهود، و جلوگیری از فرار عاملان اصلی را در دستور کار قرار دهد. ورود دولت موقت به صدور حکم یا اجرای مجازات، آن هم بدون وجود دادگاه‌های قانونی و نظارت عمومی، می‌تواند اعتبار فرآیند گذار را تضعیف کند و مانع شکل‌گیری آشتی ملی شود.

در نهایت، سند باید تأکید کند که عدالت انتقالی فرآیندی تدریجی، فراگیر و پاسخ‌گو است نه اقدامی واکنشی یا شتاب‌زده. موفقیت این مسیر در گرو مشارکت عمومی، شفافیت نهادی و پایبندی به اصول بین‌المللی حقوق بشر خواهد بود. تجربه تونس و «کمیسیون حقیقت و کرامت» نشان داد که حتی طراحی نهادی پیشرفته نیز در صورت فقدان اجماع سیاسی و ضعف در اجرای توصیه‌ها، نمی‌تواند به دستاورد پایدار منجر شود (ICTJ, 2018).

بخش سوم: ویژگی‌های شکلی و روش‌شناختی سند انتقال

گذشته از محتوا، نحوه تنظیم و ارائه یک سند انتقال نیز در مشروعیت و اثربخشی آن نقش کلیدی دارد. فرم سند، زبان آن، شفافیت نگارشی، و نحوه بازتاب دیدگاه‌های متفاوت، همه می‌توانند به اعتماد عمومی و انسجام ملی کمک کرده یا، در نقطه مقابل، به سوءتفاهم و قطبی‌سازی دامن بزنند. از این رو، در این بخش به مهم‌ترین ویژگی‌های شکلی و روش‌شناختی یک سند معتبر می‌پردازیم.

۱. زبان روشن، غیرایدئولوژیک و عمومی‌فهم

سند انتقال باید به زبان روشن، دقیق و قابل فهم برای عموم مردم نگاشته شود. استفاده از اصطلاحات حقوقی یا سیاسی پیچیده، یا به‌کارگیری گفتمان‌های ایدئولوژیک، می‌تواند موجب سردرگمی، سوءبرداشت یا سوء‌استفاده سیاسی از محتوا شود. تجربه‌ی قانون اساسی عراق پس از ۲۰۰۵ که به‌شدت فنی و غیرقابل فهم برای بسیاری از مردم بود، باعث شد بخشی از جامعه خود را در آن بازنمایی‌شده نیابد (International Crisis Group, 2019). همچنین، زبان سند باید از لحن دستوری شدید یا تجویزی بپرهیزد و به‌جای آن، بر اصول و اهداف مشترک تکیه کند. این سبک نگارش، امکان گفت‌وگوی ملی و توسعه اعتماد متقابل را افزایش می‌دهد.

۲. ثبت دیدگاه‌های اقلیت و یادداشت‌های تفسیری

یکی از روش‌های مؤثر برای حفظ مشروعیت در فرآیند تدوین سند، ثبت و انتشار دیدگاه‌های اقلیت یا گروه‌های مخالف در حاشیه‌نویسی‌ها یا پیوست‌های تفسیری است. در تجربه آفریقای جنوبی، در حاشیه پیش‌نویس قانون اساسی، یادداشت‌هایی از احزاب مخالف درج شد تا نشان دهد اجماع الزاماً به معنای اجبار نیست و همه صداها شنیده شده‌اند (IDEA, 2022). این رویکرد به‌ویژه برای جوامعی که تجربه سرکوب یا طرد سیاسی داشته‌اند، اهمیت بیشتری دارد.

۳. بهره‌گیری از تجربه‌های تطبیقی

یک سند انتقال نباید از صفر آغاز شود. در تدوین آن، باید از تجربه‌های موفق و ناموفق سایر کشورها درس گرفت و منابع تطبیقی به‌عنوان بخشی از اسناد پیوست درج شوند. مثلاً ذکر مستقیم تجربیاتی از تونس، آفریقای جنوبی، یا حتی هشدارهایی از شکست در یمن یا مصر، می‌تواند هم به شفافیت فرایند کمک کند و هم به افزایش حس مسئولیت در تدوین‌کنندگان سند. در تونس، یکی از ضعف‌های عمده، عدم ارجاع دقیق به اسناد تطبیقی بود که موجب شد خطاهای شناخته‌شده تکرار شوند (ConstitutionNet, 2017). در کنار این، ترجمه و تلخیص متون راهنمای بین‌المللی در زمینه عدالت انتقالی و طراحی ساختارهای موقت نیز می‌تواند به کیفیت سند بیفزاید (ICTJ, 2018; IDEA, 2022).

بخش چهارم: خط قرمزها و هشدارهای ساختاری

تدوین سند انتقال ملی، اگرچه فرصتی برای بازتعریف آینده است، اما در عین حال با خطرات فراوانی نیز همراه است. تجربه کشورهای مختلف نشان داده است که حتی سندهایی که در ظاهر پیشرو، جامع یا مترقی به‌نظر می‌رسند، می‌توانند در صورت عبور از برخی خطوط قرمز، به ابزاری برای بی‌ثباتی یا بازتولید اقتدارگرایی بدل شوند. از این رو، توجه به این هشدارها و خطوط ممنوعه، بخشی جدایی‌ناپذیر از طراحی یک سند معتبر است.

۱. تدوین بسته و غیرپاسخ‌گو

اگر فرآیند تدوین سند پشت درهای بسته، بدون شفافیت، یا محدود به بازیگران خاص انجام شود، مشروعیت سند از ابتدا زیر سؤال می‌رود. تجربه یمن، جایی که نیروهای کلیدی از فرآیند تدوین کنار گذاشته شدند، یکی از نمونه‌های پرهزینه‌ی چنین روندی بود (Atlantic Council, 2021). در مقابل، تجربه تونس نشان داد که اگر سازوکار شفاف برای مشارکت گروه‌ها وجود داشته باشد، فرآیندهای مشورت حتی اگر غیر ایده آل و ناکامل باشند، می‌توانند بنیان اجماع را فراهم کنند.  (ConstitutionNet, 2017).

۲. تمرکز قدرت در فرد یا نهاد خاص

هرگونه واگذاری قدرت متمرکز و نامحدود به فرد یا گروهی خاص حتی به‌عنوان «نجات‌دهنده» دوران گذار خطرناک است. این اشتباه در مصر با تمرکز قدرت در شورای نظامی و بی‌سرانجام گذاشتن وعده‌ی دموکراسی به روشنی مشاهده شد (IDEA, 2022). ساختار گذار باید بر پایه توزیع قدرت، شفافیت، و پاسخ‌گویی عمل کند، نه بر اساس شخصیت‌محوری.

۳. تعهدات بلندمدت بین‌المللی یا واگذاری منابع

دولت موقت نباید مجاز باشد قراردادهایی بلندمدت با تبعات پایدار، اعم از نظامی، اقتصادی یا زیست‌محیطی، امضا کند. هرگونه واگذاری منابع طبیعی، امتیازات خاص یا تعهدات حقوقی باید به بعد از شکل‌گیری نهادهای منتخب مردم موکول شود. تجربه عراق، که در آن برخی قراردادهای بلندمدت نفتی در دوره‌ی دولت موقت منعقد شد و به بحران‌های حقوقی و اجتماعی انجامید، نمونه‌ای از این خطاست (International Crisis Group, 2019).

۴. حذف گروه‌های کلیدی یا اقلیت‌ها از فرآیند مشورت

عدم حضور گروه‌های کلیدی، چه به دلیل حذف عمدی و چه به دلیل نادیده‌گرفتن، ساختار گذار را آسیب‌پذیر می‌سازد. این حذف ممکن است بعدها به تقابل مسلحانه، جدایی‌طلبی یا تخریب مشروعیت دولت جدید منجر شود. تجربه‌ی حذف حوثی‌ها در یمن و تبعات آن، یکی از نمونه‌های تلخ این نوع سیاست‌گذاری است (Atlantic Council, 2021).

۵. نبود سازوکار نظارتی مؤثر

اگر سند تنها به تعیین وظایف بپردازد اما سازوکار اجرایی برای نظارت، ارزیابی و برخورد با تخلف در نظر نگیرد، تمام اصول مندرج در آن ممکن است در عمل نادیده گرفته شوند. تجربه آفریقای جنوبی نشان داد که حتی با وجود یک ساختار انتقالی متعادل، نبود سازوکار مؤثر برای مقابله با فساد در نهادهای دولتی، دموکراسی را در درازمدت تهدید می‌کند (IDEA, 2022; ConstitutionNet, 2021).

 

نتیجه‌گیری

دوران گذار، لحظه‌ای تعیین‌کننده در سرنوشت ملت‌هاست؛ فرصتی برای ساختن نظمی نو و در عین حال، بستری حساس که در آن هر خطا می‌تواند به بازتولید بحران منجر شود. سند انتقال ملی، اگر با رعایت ویژگی‌های مشروعیت، شفافیت، بی‌طرفی، و زمان‌بندی دقیق تنظیم شود، می‌تواند نقش قطب‌نما را در این مسیر ایفا کند، قطب‌نمایی برای نیروهای سیاسی، نهادهای مدنی و شهروندان.

این نوشته تلاش کرد بدون ورود به محتوای خاص یا نسخه‌پیچی، چارچوبی تحلیلی برای ارزیابی اعتبار هر سند انتقالی ارائه دهد. شاخص‌هایی چون فراگیر بودن فرآیند تدوین، محدود بودن قدرت نهادهای انتقالی، ممنوعیت رقابت‌جویی سیاسی، و تعهد به حقوق بشر، معیارهایی هستند که هر سندی در این موقعیت تاریخی باید خود را با آن‌ها بسنجد.

همچنین، مرور تجربیات کشورهای دیگر نشان داد که بی‌توجهی به خطوط قرمز، از تمرکز قدرت گرفته تا حذف بازیگران کلیدی، می‌تواند حتی مترقی‌ترین اسناد را به ابزار بحران بدل کند. از این رو، دعوت نهایی این مقاله، گشودن یک گفت‌وگوی ملی و چندصدایی است پیرامون اینکه «چه نوع سندی می‌تواند اعتماد عمومی را جلب کرده و گذار را به شکلی آرام، عادلانه و دموکراتیک پیش ببرد؟»

 

امیر ابوالحسنی

 

منابع

منابع فارسی

قانون اساسی موقت عراق، ترجمه مرکز مطالعات خاورمیانه. (۱۳۸۳).

مرکز بررسی‌های راهبردی ریاست‌جمهوری ایران. (۱۴۰۰). گزارش مقایسه‌ای گذار سیاسی در آفریقای جنوبی و تونس.

مرکز اطلاعات و اسناد حقوق بشر ایران. (۱۳۹۶). عدالت انتقالی: تجربه‌ها و چشم‌اندازها.

منابع انگلیسی

ConstitutionNet. (2017). The Tunisian Constitution: Inclusive Process and Fragile Outcome. International IDEA.

International Crisis Group. (2019). Iraq’s Paramilitary Groups: The Challenge of Rebuilding a Functioning State.

International IDEA. (2022). Lessons from Egypt’s Failed Transition: What Went Wrong?

International IDEA. (2022). South Africa: Challenges of Democratic Deepening and State Capture.

ICTJ (International Center for Transitional Justice). (2018). Tunisia’s Truth and Dignity Commission: Context, Challenges, and Achievements.

Atlantic Council. (2021). Yemen’s Peace Process: Exclusion, Elites, and the Risk of Collapse.

---

به کانال تلگرام سایت ملیون ایران بپیوندید