دویچه وله، امیر سلطانزاده
همزمان با بررسی لایحه الحاق ایران به کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر در مجلس شورای اسلامی و تصویب یک فوریت آن، پرسشهای زیادی درباره ماهیت این سند، آثار حقوقی آن و نسبت آن با حقوق تاریخی ایران در این دریاچه مطرح شده است.
پرسش در مورد سهم ایران از دریای خزر سوالی چالش برانگیز است. عدم شفافیت، نگرانی از واکنشهای ناشی از احساسات ناسیونالیستی و ناآگاهی عمومی باعث شده تا پرداختن به این موضوع بیش از آنکه سوالی حقوقی باشد، به یک مسئله هیجانی تبدیل شود. گاهی گفته میشود سهم ایران از خزر ۵۰ درصد بوده و از دست رفته است. گاهی هم از سهم ۲۰ درصدی سخن به میان میآید؛ به این معنا که پنج کشور ساحلی باید این پهنه آبی را به صورت مساوی میان خود تقسیم کنند.
اما واقعیت این است که سوال حقوقی و جغرافیایی خزر با این عددها توضیح داده نمیشود. دریای خزر نه مانند آبهای بینالمللی یک دریای آزاد است و نه فقط یک دریاچه که بتوان آن را به راحتی میان چند کشور تقسیم کرد. وضعیت آن پیچیده است؛ ترکیبی از حق حاکمیت، کشتیرانی، صید، امنیت، بستر دریا، منابع زیرزمینی و توافقهای دوجانبه یا چندجانبه.
ایران، روسیه، جمهوری آذربایجان، قزاقستان و ترکمنستان پنج کشور ساحلی دریای خزرند. هر کدام از این کشورها از منظر جغرافیا، امنیت، اقتصاد و انرژی به خزر نگاه میکنند. به همین دلیل، پرسش مالکیت خزر فقط یک بحث تاریخی یا احساسی نیست؛ پروندهای حقوقی، سیاسی، امنیتی و اقتصادی است.
نقطه عطف این پرونده، کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر بود که در سال ۲۰۱۸ در شهر آکتائو قزاقستان به امضای روسای جمهور پنج کشور ساحلی رسید. این سند برای هر کشور ۱۵ مایل دریایی آب سرزمینی و پس از آن ۱۰ مایل دریایی منطقه اختصاصی ماهیگیری تعریف کرد. بنابراین دریای خزر به پنج سهم مساوی یا چند درصد ثابت برای هر کشور تقسیم نشده است.
همین تفاوت، منشا بخش بزرگی از سوءتفاهمهاست. کنوانسیون آکتائو چارچوبی برای اداره خزر ساخت، اما به این پرسش عمومی که «چند درصد خزر مال ایران است؟» پاسخ عددی و قطعی نداد.
سهم ۵۰ درصدی؛ روایت سیاسی یا حق تثبیتشده؟
پیش از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی، فقط دو دولت در تهران و مسکو برای دریای خزر تصمیم میگرفتند. همین واقعیت باعث شده برخی در ایران بگویند سهم ایران باید همچنان نیمی از خزر باشد و نیم دیگر میان کشورهای استقلال یافته از شوروی سابق تقسیم شود.
این استدلال در نگاه اول ساده و از نظر افکار عمومی داخل ایران قابل قبول به نظر میرسد، اما پشتوانه حقوقی روشنی ندارد.
در قرارداد ترکمنچای در سال ۱۸۲۸، روسیه تزاری امتیازهای سنگینی از ایران گرفت و حق کشتیرانی نظامی ایران در خزر محدود شد. پس از انقلاب بلشویکی، پیمان ۱۹۲۱ میان ایران و شوروی بخشی از حقوق از دست رفته ایران در کشتیرانی را احیا کرد. قرارداد ۱۹۴۰ نیز درباره تجارت و کشتیرانی قواعد دیگری را روشنتر کرد.
اما در هیچیک از این اسناد، خزر میان ایران و شوروی به دو سهم ۵۰ درصدی تقسیم نشد. موضوع اصلی این قراردادها استفاده، رفتوآمد، تجارت و کشتیرانی بود، نه مالکیت عددی بر کل پهنه آبی.
احمد وخشیته، مدیر مرکز مطالعات راهبردی توسعه روابط با خاورمیانه در مسکو، به دویچه وله میگوید: «برای فهم بحث خزر باید میان “استفاده مشترک” و “سهم مالکانه” تفاوت گذاشت.» به گفته او، هیچیک از پیمانهای تاریخی درصد مشخصی برای ایران یا شوروی تعیین نکردهاند و تاکید آنها بیشتر بر بهرهبرداری و استفاده مشترک بوده است. پس از فروپاشی شوروی در سال ۱۹۹۱، مسئله خزر از موضوعی میان تهران و مسکو به پروندهای پنججانبه تبدیل شد. جمهوری آذربایجان، قزاقستان و ترکمنستان به عنوان دولتهای مستقل وارد معادله شدند و هر کدام خواستار تثبیت حقوق خود در خزر شدند.
به گفته وخشیته، از آن زمان، دو روایت در ایران بیش از بقیه شنیده شد. روایت نخست میگفت چون ایران پیش از فروپاشی شوروی با یک دولت طرف بوده، سهمش باید همچنان ۵۰ درصد بماند. روایت دوم، بهویژه از زمان اجلاس سران خزر در عشقآباد در سال ۲۰۰۲، بر تقسیم مساوی میان پنج کشور تکیه داشت و از سهم ۲۰ درصدی برای هر کشور دفاع میکرد.
اما هیچکدام از این دو عدد به عنوان حق قطعی، تثبیتشده و بینالمللی ایران ثبت نشده است.
وقتی جغرافیا با سیاست همراه نمیشود
بحث سهم ایران از خزر فقط یک موضوع حقوقی نیست. جغرافیا نیز در این پرونده نقشی تعیینکننده دارد.
ایران در جنوبیترین بخش دریای خزر قرار گرفته و ساحل آن نسبت به برخی دیگر از کشورهای ساحلی کوتاهتر است. طول کل پیرامون خزر حدود ۶۷۰۰ کیلومتر برآورد میشود و سهم ساحلی ایران حدود ۷۴۰ کیلومتر است. اگر فاصله فرضی میان آستارا در غرب و بندر حسینقلی در شرق مبنا قرار گیرد، این خط حدود ۶۵۷ کیلومتر خواهد بود.
مسئله فقط طول ساحلی نیست. شکل ساحل ایران هم در محاسبات اثر دارد. ساحل جنوبی خزر حالتی فرورفته دارد و همین مسئله باعث میشود اگر تقسیم بر پایه خط میانی انجام شود، سهم ایران کمتر از آن چیزی باشد که در روایتهای سیاسی رایج گفته میشود.
احمد وخشیته در بخش دیگری از سخنانش میافزاید: «در سالهای گذشته، برخی کشورهای شمالی خزر از طریق توافقهای دوجانبه و چندجانبه، بخشهایی از مرزبندی و بهرهبرداری از بستر را میان خود روشنتر کردهاند. در برخی برآوردها، سهم عملی قزاقستان حدود ۲۷ درصد، ترکمنستان حدود ۲۳ درصد، روسیه حدود ۱۹ درصد و جمهوری آذربایجان حدود ۱۸ درصد عنوان میشود. درباره ایران اما مسئله همچنان حساستر و حلنشدهتر باقی مانده است.
به همین دلیل، وقتی از سهم ایران در خزر سخن میگوییم، باید روشن کنیم از کدام بخش حرف میزنیم: آبهای سرزمینی، منطقه صید، بستر دریا، منابع زیر بستر، نفت و گاز، کشتیرانی یا امنیت. هر کدام از اینها قواعد خاص خود را دارد و نمیتوان همه را در یک عدد خلاصه کرد.»
کنوانسیون آکتائو چه کرد و چه نکرد؟
کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر تلاشی برای ساختن یک فرمول میانه بود. این سند خزر را نه مثل دریاهای آزاد تعریف کرد و نه مانند یک دریاچه معمولی میان پنج کشور تقسیم کرد. نتیجه، شکلگیری یک رژیم حقوقی ویژه بود؛ راهکاری که برای سطح آب، بستر، منابع، صید، کشتیرانی و امنیت قواعد جداگانه در نظر میگیرد.
بر پایه این کنوانسیون، هر کشور ساحلی تا ۱۵ مایل دریایی آب سرزمینی دارد. پس از آن نیز ۱۰ مایل دریایی منطقه اختصاصی ماهیگیری تعیین شده است. در این محدودهها، حق حاکمیت و حق صید کشورها روشنتر است.
اما مسئله بستر و منابع زیر بستر به شکل دیگری تعریف شده است. کنوانسیون آکتائو تعیین دقیق آن را به توافق میان کشورهایی واگذار میکند که با هم مرز دریایی دارند. این یعنی تکلیف نفت و گاز و برخی منابع زیرزمینی خزر با خود کنوانسیون به طور نهایی روشن نشده است.
برای ایران، اهمیت همینجاست. تهران هنوز میتواند درباره بستر و منابع زیر بستر با همسایگان خود وارد مذاکره شود. به عبارت دیگر، آکتائو پرونده خزر را نبست؛ بلکه آن را وارد مرحلهای حقوقیتر، فنیتر و پیچیدهتر کرد.
وخشیته نیز بر همین نکته تاکید میکند. از نگاه او، کنوانسیون آکتائو آب را به سهمهای ثابت تقسیم نکرد، اما امکان توافق درباره منابع زیر بستر را باز گذاشت. بنابراین تصویب یا عدم تصویب این سند را نباید با یک روایت ساده درباره “از دست رفتن سهم ایران” توضیح داد.
دستاورد امنیتی برای تهران
برای ایران، خزر فقط بحث سهم درصدی، نفت یا گاز نیست. یکی از مهمترین بخشهای کنوانسیون آکتائو، ممنوعیت حضور نظامی کشورهای غیرساحلی در این پهنه آبی است.
در اصول امنیتی این سند تاکید شده که خزر متعلق به پنج کشور ساحلی است و دولتهای بیرونی نباید در آن حضور نظامی داشته باشند. همچنین کشورهای ساحلی نباید قلمرو خود را در اختیار کشور دیگری قرار دهند تا علیه یک کشور ساحلی دیگر اقدام نظامی انجام دهد.
این بند برای تهران اهمیت زیادی دارد. جمهوری اسلامی در سالهای اخیر در محیطی پرتنش قرار داشته و نسبت به حضور نظامی آمریکا یا اسرائیل در پیرامون خود حساس است. از نگاه تهران، تبدیل خزر به منطقهای بسته به روی نیروهای نظامی خارجی میتواند مانعی حقوقی و سیاسی در برابر گسترش نفوذ قدرتهای بیرونی در شمال ایران باشد.
وخشیته میگوید ایران ممکن است همچنان درباره سهم بستر و منابع زیرزمینی با چالشهایی روبهرو باشد، اما در موضوع امنیتی مهمی مانند عدم حضور نیروهای نظامی خارج از منطقه، توانسته با چهار کشور دیگر به چارچوبی مشترک برسد.
همین نکته باعث شده برخی تصویب کنوانسیون آکتائو را از منظر امنیتی قابل دفاع بدانند. از نگاه آنان، ماندن در وضعیت مبهم حقوقی لزوما به سود ایران نیست. ابهام میتواند دست بازیگران بیرونی و تفسیرهای رقیب را باز بگذارد. در مقابل، یک چارچوب حقوقی، حتی اگر همه خواستههای ایران را تأمین نکند، میتواند برخی خطوط قرمز امنیتی را تثبیت کند.
چرا کنوانسیون در ایران جنجالی شد؟
در میان پنج کشور ساحلی، ایران تنها کشوری است که تصویب کنوانسیون آکتائو در آن به مسئلهای جنجالی و سیاسی تبدیل شده است. منتقدان نگراناند که پذیرش این سند به معنای تثبیت سهمی کمتر از انتظار برای ایران باشد. طرفداران تصویب میگویند آکتائو سهم بستر را نهایی نکرده و هنوز امکان چانهزنی وجود دارد.
تاخیر چندساله ایران در تصویب نهایی کنوانسیون نشان میدهد موضوع در تهران تا چه اندازه حساس است. اما تاخیر به خودی خود به معنای رد کامل سند نیست. پرسش اصلی این است که ایران از کدام وضعیت منفعت بیشتری میبرد: باقی ماندن در خلا حقوقی یا ورود به چارچوبی که بخشی از قواعد امنیتی را تثبیت میکند و در عین حال موضوع بستر را برای مذاکرات بعدی باز میگذارد.
این پرسش امروز از گذشته مهمتر شده است. خزر دیگر فقط پروندهای مربوط به صید، کشتیرانی یا نفت نیست. در دوره افزایش رقابتهای امنیتی، برای ایران این مسئله اهمیت دارد که آیا خزر میتواند از حضور نظامی قدرتهای خارجی دور بماند یا نه.
نفت و گاز؛ لایه پنهان مناقشه خزر
هیچ بحثی درباره خزر بدون اشاره به مقوله انرژی کامل نیست. جمهوری آذربایجان و قزاقستان سالهاست از منابع نفتی دریایی خود بهرهبرداری میکنند. ترکمنستان نیز یکی از دارندگان مهم ذخایر گازی در منطقه است. اما بخش ایرانی خزر هنوز در مقایسه با سواحل شمالی، توسعه چندانی پیدا نکرده است.
امید شکری، استراتژیست انرژی و پژوهشگر ارشد مهمان در دانشگاه جورج میسون، به دویچه وله میگوید: «ایران در جنوب خزر ظرفیت هیدروکربنی دارد، اما این ظرفیت در مقایسه با میدانهای عظیم نفت و گاز ایران در خلیج فارس و مناطق خشکی، محدودتر و کمتر توسعهیافته است.»
به گفته شکری، مهمترین کشف اعلامشده ایران در خزر، میدان سردار جنگل است که در سال ۲۰۱۲ معرفی شد. برآوردهای ایرانی از وجود حدود ۲ میلیارد بشکه نفت درجا در این ساختار سخن گفتهاند که شاید حدود ۵۰۰ میلیون بشکه آن قابل برداشت باشد. همچنین احتمال وجود گاز در این میدان مطرح شده است.
اما سردار جنگل هنوز به تولید تجاری نرسیده است.
شکری میگوید ایران در خزر کشفهای تاییدشده و چشماندازهای امیدوارکننده دارد، اما منابعی که بتوان با قطعیت آنها را تجاری و قابل برداشت دانست، هنوز روشن و توسعهیافته نیستند.
در سالهای اخیر، ایران بار دیگر به برخی ساختارهای اکتشافی مانند رودسر توجه نشان داده است. ارزیابیهای اولیه از احتمال وجود نفت و گاز در این ساختار خبر میدهد. با این حال، تا زمانی که حفاری اکتشافی، بررسی فنی و ارزیابی اقتصادی کامل انجام نشود، نمیتوان این اعداد را ذخایر قطعی دانست.
چرا ایران در خزر عقب افتاد؟
عقبماندگی ایران در خزر فقط نتیجه اختلافهای حقوقی نیست. دلایل فنی و اقتصادی هم در این وضعیت نقش جدی دارند.
بخش جنوبی خزر، جایی که ایران در آن قرار دارد، نسبت به بسیاری از میدانهای توسعهیافته در سواحل دیگر کشورها عمیقتر است. میدان سردار جنگل در عمقی حدود ۷۰۰ متر از سطح آب قرار دارد. توسعه چنین میدانی به فناوری حفاری عمیق، تجهیزات پیشرفته زیرسطحی، سرمایهگذاری سنگین و تجربه تخصصی نیاز دارد.
تحریمها نیز این مسیر را دشوارتر کردهاند. ایران برای توسعه پروژههای فراساحلی عمیق به شرکتهای بینالمللی، تأمین مالی، بیمه، فناوری حفاری و تجهیزات تخصصی نیاز دارد. محدودیتهای ناشی از تحریم دسترسی به این منابع را کاهش داده است.
در کنار این عوامل، یک محاسبه اقتصادی ساده نیز وجود دارد. ایران در جنوب کشور و در خلیج فارس میدانهای بسیار بزرگ نفت و گاز در اختیار دارد. توسعه بسیاری از این میدانها از نظر فنی سادهتر و از نظر اقتصادی کمریسکتر است. میدانهایی مانند پارس جنوبی و منابع نفتی جنوب برای تهران اولویت بالاتری داشتهاند، چون بازگشت سرمایه در آنها سریعتر و هزینه توسعه کمتر است.
شکری میگوید ایران میدانهای بزرگ نفت و گاز در خلیج فارس و خشکی دارد که توسعه آنها معمولا آسانتر و ارزانتر است.
به همین دلیل، پروژههای خزر برای تهران در بسیاری از سالها در اولویت دوم قرار گرفتهاند؛ مهم بودهاند، اما فوریتر و جذابتر از منابع عظیم جنوب نبودهاند.
خزر فقط نفت نیست
در افکار عمومی ایران، بحث منابع خزر اغلب به نفت تعبیر میشود. اما گاز نیز بخشی از این معادله است. میدان سردار جنگل بیشتر به عنوان کشف نفتی معرفی شد، اما ارزیابیهای ایرانی از احتمال وجود گاز در آن هم گزارش میدهد. درباره ساختار رودسر نیز احتمال وجود هر دو منبع مطرح شده است.
این مسئله با ماهیت کلی حوضه خزر سازگار است. خزر یکی از حوضههای مهم هیدروکربنی جهان است و در بخشهای مختلف آن نفت، گاز و میعانات گازی کشف شده است. میدان شاهدنیز در جمهوری آذربایجان نمونه مهمی از ظرفیت گازی این منطقه است. ایران نیز به شکل غیرمستقیم، از طریق شرکت نفتیران اینترترید، در این پروژه سهم داشته است.
با این حال، ایران هنوز از آبهای خزر تولید پایدار و تجاری نفت یا گاز ندارد. بنابراین درباره منابع خزر باید با احتیاط سخن گفت. ظرفیت وجود دارد، اکتشافهایی انجام شده، اما تولید بزرگ و تجاری هنوز شکل نگرفته است.
پس خزر مال چه کسی است؟
پاسخ ساده این است: خزر متعلق به یک کشور نیست. هیچ سندی هم آن را به پنج سهم ثابت و قطعی تقسیم نکرده است.
خزر بر پایه مجموعهای از قواعد متفاوت اداره میشود. کشورهای ساحلی آبهای سرزمینی دارند. مناطق اختصاصی ماهیگیری برای آنها تعریف شده است. بخشهایی از آب برای استفاده مشترک باقی میماند. بستر و منابع زیر بستر نیز باید بر اساس توافقهای جداگانه میان کشورهای همسایه تعیین تکلیف شود.
برای ایران، این یعنی پرونده حقوقی منابع فراساحلی هنوز به پایان نرسیده است. تهران نه سهم ۵۰ درصدی تثبیتشده دارد و نه سهم ۲۰ درصدی تضمینشده. آنچه دارد، ساحل جنوبی خزر، حقوق مشخص در آبهای سرزمینی و ماهیگیری، امکان مذاکره درباره بستر و منابع زیر بستر، و یک اصل امنیتی مهم درباره ممنوعیت حضور نظامی کشورهای غیرساحلی است.
در گذشته، بحث عمومی در ایران اغلب حول این پرسش میچرخید که “چند درصد خزر مال ماست؟” اما شاید پرسش دقیقتر امروز این باشد: ایران چگونه میتواند در چارچوب واقعیتهای جغرافیایی، حقوقی، فنی، انرژی و امنیتی، بیشترین منفعت را از خزر حفظ کند؟
به کانال تلگرام سایت ملیون ایران بپیوندید