کنوانسیون آکتائو چیست؟

پس از فروپاشی اتحاد شوروی، وضعیت دریای کاسپین به یکی از پیچیده‌ترین مسائل حقوقی منطقه تبدیل شد. تا پیش از آن، ایران و اتحاد شوروی دو کشور ساحلی کاسپین بودند؛ اما با فروپاشی شوروی، چهار کشور روسیه، جمهوری آذربایجان، قزاقستان و ترکمنستان در کنار ایران قرار گرفتند.

پس از بیش از دو دهه مذاکره، سران پنج کشور ساحلی در ۱۲ اوت ۲۰۱۸ در شهر آکتائو قزاقستان «کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر» را امضا کردند.

ایران نیز این سند را امضا کرد، اما برخلاف چهار کشور دیگر، فرایند تصویب نهایی آن در ایران سال‌ها به پایان نرسید. اکنون دولت جمهوری اسلامی درصدد است این مرحله را طی کند.

بنابراین آنچه مجلس با آن روبه‌رو است، یک توافق تازه که در سال ۲۰۲۶ تنظیم شده باشد نیست؛ بلکه مسئله تصویب کنوانسیونی است که ایران در سال ۲۰۱۸ آن را امضا کرده است.

آیا این کنوانسیون سهم ایران را تعیین می‌کند؟

پاسخ کوتاه این است: خیر.

برخلاف تصور رایج، در متن کنوانسیون آکتائو جدولی وجود ندارد که مثلاً بگوید ایران ۱۳ درصد، روسیه ۱۹ درصد، قزاقستان ۲۹ درصد و کشورهای دیگر درصدهای معینی از کل دریای خزر را در اختیار خواهند داشت.

کنوانسیون اساساً ساختار دیگری ایجاد می‌کند.

بر اساس آن، آب‌های خزر به چند حوزه تقسیم می‌شوند: آب‌های داخلی، آب‌های سرزمینی، مناطق ماهیگیری و یک پهنه آبی مشترک.

هر کشور می‌تواند تا حداکثر ۱۵ مایل دریایی آب سرزمینی داشته باشد و پس از آن نیز ۱۰ مایل دریایی منطقه اختصاصی ماهیگیری در نظر گرفته می‌شود.

اما مهم‌ترین مسئله، یعنی تعیین مرز بستر و زیربستر دریا و در نتیجه حقوق مربوط به بسیاری از منابع نفت و گاز، به توافق میان کشورهای دارای سواحل مجاور یا مقابل واگذار شده است.

و دقیقاً از همین جا پرسش اصلی آغاز می‌شود.

پس بحث”سهم ایران” از کجا آمده است؟

در دو دهه گذشته بارها ارقام مختلفی درباره سهم ایران مطرح شده است: ۵۰ درصد، ۲۰ درصد، حدود ۱۳ درصد و ارقام دیگر.

بخش مهمی از این اختلاف ناشی از مخلوط شدن چند موضوع متفاوت است.

اینکه ایران و شوروی پیش از فروپاشی اتحاد شوروی دارای مجموعه‌ای از حقوق قراردادی در خزر بوده‌اند، الزاماً به این معنا نیست که طبق قراردادهای ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ خطی رسم شده و نیمی از بستر و منابع زیرزمینی دریا متعلق به ایران بوده است.

از سوی دیگر، این ادعا نیز که چون اکنون پنج کشور ساحلی وجود دارند، پس هر کشور طبیعتاً باید ۲۰ درصد در اختیار داشته باشد، یک قاعده خودکار حقوق بین‌الملل نیست.

جغرافیای سواحل، روش تعیین خطوط مبدأ، شیوه ترسیم خطوط میانی و توافق‌های دوجانبه و چندجانبه می‌توانند نتیجه را به میزان قابل توجهی تغییر دهند.

بنابراین دفاع از منافع ملی ایران نباید بر شعار یا ارقام اثبات‌نشده استوار شود. پرسش درست این نیست که “آیا ۵۰ درصد ایران را بخشیده‌اند؟”؛ پرسش درست این است:

بر اساس اسناد و نقشه‌های موجود، تصویب این کنوانسیون چه آثار حقوقی مستقیمی یا غیرمستقیمی بر توان ایران برای دفاع از حداکثر حقوق قابل استناد خود خواهد داشت؟

نکته‌ای که مجلس نباید از کنار آن عبور کند

یکی از مهم‌ترین ویژگی‌های کنوانسیون این است که تعیین حدود بستر و زیربستر را به توافق‌های جداگانه میان کشورهای مربوط واگذار می‌کند.

سه کشور روسیه، قزاقستان و جمهوری آذربایجان طی سال‌های گذشته بخش بزرگی از مسائل مربوط به مناطق شمالی و میانی خزر را میان خود حل کرده‌اند. در جنوب خزراما تعیین مرزها، به‌ویژه در ارتباط با ایران، جمهوری آذربایجان و ترکمنستان، تاریخی پیچیده‌تر داشته است.

بنابراین مجلس نباید تنها از خود بپرسد که آیا متن کنوانسیون به‌طور مستقیم “درصد ایران” را تعیین کرده است یا نه.

پرسش مهم‌تر این است که:

پذیرش این چارچوب حقوقی، موقعیت ایران را در مذاکرات بعدی درباره تحدید حدود بستر و زیربستر چگونه تغییر خواهد داد؟

این پرسشی حقوقی و بسیار تخصصی است و پاسخ آن باید پیش از رأی نمایندگان در اختیار جامعه قرار گیرد.

خطوط مبدأ؛ مسئله‌ای فنی با نتایج بسیار بزرگ

یکی دیگر از مسائل مهم، نحوه تعیین خطوط مبدأ است؛ یعنی خطوطی که بسیاری از اندازه‌گیری‌های دریایی از آنها آغاز می‌شود.

شکل ساحل ایران در جنوب خزر با سواحل برخی کشورهای دیگر تفاوت دارد. به همین دلیل شیوه تعیین خطوط مبدأ می‌تواند بر محدوده‌ای که در نهایت در اختیار ایران قرار می‌گیرد تأثیر بگذارد.

این مسئله ممکن است در نگاه نخست یک بحث فنی جغرافیایی به نظر برسد، اما گاهی چند کیلومتر جابه‌جایی یک خط می‌تواند به معنای تغییر دسترسی به مناطق وسیعی از بستر دریا و منابع احتمالی نفت و گاز باشد.

بنابراین نمایندگان مجلس باید دقیقاً بدانند که مقررات کنوانسیون درباره خطوط مبدأ چگونه تفسیر خواهد شد و آیا اسناد تکمیلی یا توافق‌های دیگری در این زمینه وجود دارد یا خیر.

یک بخش مثبت کنوانسیون

ارزیابی منصفانه مستلزم آن است که فقط درباره نگرانی‌ها سخن نگوییم.

کنوانسیون آکتائو یک اصل مهم امنیتی نیز دارد: حضور نیروهای مسلح کشورهای غیرساحلی در دریای خزر را نمی‌پذیرد و امور امنیتی این پهنه را در صلاحیت کشورهای ساحلی قرار می‌دهد.

از منظر امنیت ملی ایران، این اصل می‌تواند اهمیت قابل توجهی داشته باشد؛ به‌ویژه در منطقه‌ای که رقابت قدرت‌های بزرگ و مسئله پایگاه‌ها و همکاری‌های نظامی همواره مطرح بوده است.

کنوانسیون همچنین برای کشتیرانی، ماهیگیری، حفاظت از منابع زیستی و برخی اشکال همکاری میان کشورهای ساحلی چارچوب مشترکی ایجاد می‌کند.

بنابراین بحث بر سر این سند نباید به دوگانه ساده “خیانت یا پیروزی” تقلیل پیدا کند.

یک معاهده بین‌المللی می‌تواند همزمان دارای امتیازاتی برای ایران و در عین حال حاوی بندهایی باشد که نیازمند بررسی بسیار دقیق هستند.

مشکل اصلی: کمبود شفافیت

نگرانی اصلی امروز شاید حتی خود کنوانسیون نباشد؛ نحوه مواجهه حکومت با آن است.

چرا سندی با چنین اهمیت تاریخی باید پس از هشت سال ناگهان با قید یک‌فوریت در دستور کار قرار گیرد؟

چه ضرورتی اکنون ایجاد شده است؟

آیا تصویب کنوانسیون با برگزاری نشست‌های آتی سران کشورهای ساحلی ارتباط دارد؟

آیا در کنار متن اصلی کنوانسیون، پروتکل‌ها، نقشه‌ها، تفاهم‌نامه‌ها یا توافق‌های دوجانبه دیگری وجود دارد که افکار عمومی از آنها اطلاع ندارد؟

موضع رسمی ایران درباره تحدید حدود بستر و زیربستر دقیقاً چیست؟

در مذاکرات ایران با جمهوری آذربایجان و ترکمنستان چه پیشرفت‌هایی صورت گرفته است؟

و مهم‌تر از همه، دولت بر اساس چه محاسبات حقوقی معتقد است تصویب این کنوانسیون منافع ایران را تأمین می‌کند؟

اینها پرسش‌های سیاسی جناحی نیستند؛ پرسش‌هایی درباره حقوق یک کشورند.

مجلس نباید به یک مُهر تأیید تبدیل شود

در چنین مسئله‌ای، وظیفه مجلس صرفاً رأی دادن به لایحه دولت نیست.

پیش از تصویب، متن کامل کنوانسیون، ضمائم، پروتکل‌ها و اسناد تفسیری مرتبط باید منتشر شود. وزارت امور خارجه باید گزارش جامعی از تاریخ مذاکرات و مواضع ایران ارائه کند. کارشناسان مستقل حقوق بین‌الملل، جغرافیای سیاسی، انرژی و محیط‌زیست باید امکان اظهار نظر علنی داشته باشند.

حتی مناسب است جلسات تخصصی مجلس ـ جز در مواردی که واقعاً دارای اطلاعات طبقه‌بندی‌شده امنیتی است ـ در معرض دید افکار عمومی برگزار شود.

زیرا پس از تصویب یک معاهده بین‌المللی، بازگرداندن شرایط به نقطه پیشین همیشه آسان نیست.

مسئله فقط نفت و گاز نیست

خزر را نباید صرفاً مخزنی از نفت و گاز دید.

این دریا بخشی از محیط‌زیست ایران، منبع مهم شیلات، مسیر حمل‌ونقل، حوزه امنیت ملی و بخشی از میراث طبیعی نسل‌های آینده است.

کاهش سطح آب خزر نیز اکنون به مسئله‌ای جدی تبدیل شده است. آلودگی، بهره‌برداری از منابع انرژی، وضعیت ماهیان خاویاری، تغییرات اقلیمی و کاهش ورودی رودخانه‌ها آینده این پهنه آبی را تهدید می‌کنند.

بنابراین هر رژیم حقوقی پایدار باید علاوه بر تقسیم حقوق، درباره تقسیم مسئولیت‌ها نیز سخن بگوید.

اگر کشورهای ساحلی در بهره‌برداری از خز دارای حق هستند، باید در حفاظت از آن نیز مسئول باشند.

از شعار “۵۰ درصد” تا مطالبه “شفافیت صددرصدی”

شاید یکی از اشتباهات مخالفان جمهوری اسلامی در سال‌های گذشته این بوده است که مسئله خزر را بیش از حد به ادعای “سهم ۵۰ درصدی ایران” گره زده‌اند.

اگر این ادعا از نظر حقوقی قابل اثبات نباشد، حکومت می‌تواند با رد کردن آن، کل نگرانی جامعه درباره رژیم حقوقی خزر را نیز بی‌اعتبار جلوه دهد. در حالی که برای دفاع از منافع ایران اصلاً نیازی به چنین ادعایی نیست.

می‌توان گفت: ما نمی‌دانیم سهم نهایی و عادلانه ایران دقیقاً چه درصدی است، زیرا این موضوع به مجموعه‌ای از عوامل حقوقی، جغرافیایی و مذاکراتی بستگی دارد. اما دقیقاً به همین دلیل باید تمام اطلاعات منتشر شود. به جای شعار “پنجاه درصد کاسپین متعلق به ایران است”، مطالبه‌ای بسیار مستحکم‌تر می‌توان مطرح کرد:

صددرصد اطلاعات مرتبط با تعهدات ایران باید در اختیار مردم و کارشناسان قرار گیرد.

مسئله اعتماد

در یک نظام سیاسی برخوردار از اعتماد عمومی، دولت می‌تواند یک معاهده را به مجلس ارائه کند، کارشناسان آن را بررسی کنند و جامعه نیز تا حد زیادی به سازوکار تصمیم‌گیری اعتماد داشته باشد.

اما جمهوری اسلامی طی دهه‌ها بخش بزرگی از این سرمایه اعتماد را از دست داده است.

وقتی قراردادهای مهم اقتصادی، امنیتی و خارجی با ابهام و محرمانگی همراه بوده‌اند، طبیعی است که جامعه در برابر یک توافق تاریخی درباره خزر نیز بدبین باشد.

راه رفع این بدبینی حمله به منتقدان یا تکرار عبارت “منافع ملی” نیست.

راه آن انتشار اسناد و امکان بررسی مستقل است.

یک پیشنهاد ساده

مجلس پیش از هرگونه رأی نهایی باید از دولت بخواهد مجموعه‌ای کامل منتشر کند که حداقل شامل این موارد باشد:

متن رسمی فارسی کنوانسیون و تمامی ضمائم و پروتکل‌های مرتبط؛ نقشه‌های مورد استفاده در مذاکرات؛ توضیح دقیق درباره خطوط مبدأ؛ وضعیت مذاکرات تحدید حدود ایران با جمهوری آذربایجان و ترکمنستان؛ ارزیابی حقوقی وزارت امور خارجه از آثار تصویب کنوانسیون؛ و نظر کارشناسان مستقل درباره نقاط قوت و ضعف آن.

پس از انتشار این اطلاعات می‌توان درباره تصویب یا عدم تصویب سند داوری کرد.

خزر ملک دولت امروز نیست

در نهایت مسئله بسیار ساده است. هیچ دولتی ـ جمهوری اسلامی یا هر حکومت دیگری ـ مالک سرزمین، آب‌ها و منابع طبیعی ایران نیست. دولت فقط برای مدتی اداره‌کننده آنهاست.

حقوق ایران در دریای خزر میراث یک نسل نیست که دولتی بتواند پشت درهای بسته درباره آن تصمیم بگیرد. هر توافقی که امروز امضا یا تصویب شود ممکن است ده‌ها سال بعد نیز بر زندگی ایرانیان اثر بگذارد.

بنابراین مطالبه جامعه نباید از پیش “رد کنوانسیون” یا “تأیید کنوانسیون” باشد.

مطالبه منطقی این است:

ابتدا اسناد را منتشر کنید، سپس درباره آن تصمیم بگیرید.

ممکن است پس از بررسی دقیق روشن شود که تصویب کنوانسیون در مجموع به سود ایران است. ممکن است نیز مشخص شود که برخی بندهای آن نیازمند حق شرط، تفسیر رسمی، تضمین‌های تکمیلی یا حتی مخالفت مجلس هستند.

اما هیچ‌کدام را نمی‌توان پیش از دسترسی به اطلاعات کافی با اطمینان گفت.

در مسئله‌ای با این اهمیت، نه هیجان ملی‌گرایانه جای بررسی حقوقی را می‌گیرد و نه اطمینان‌بخشی مقامات جای شفافیت را.

پرسش اصلی امروز این نیست که “چند درصد از کاسپین مال ایران است؟”؛ پرسش اساسی این است که دولت ایران دقیقاً چه تعهدی را می‌خواهد برای نسل‌های آینده ایران تثبیت کند؟

تا زمانی که پاسخ روشن و مستندی به این پرسش داده نشده است، مجلس نباید برای تصویب چنین سند مهمی عجله کند.